Nowe teksty jednolite nie wystarczą: jak bezpiecznie ustalać obowiązki środowiskowe i bro…

Prawo ochrony środowiska i ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska należą do podstawowych aktów, na których opiera się bieżąca obsługa przedsiębiorstw korzystających ze środowiska. Posługiwanie się aktualnym tekstem jednolitym porządkuje pracę, ale nie zwalnia z obowiązku sprawdzenia późniejszych zmian ani z precyzyjnego ustalenia, czy sprawa dotyczy kontroli, zarządzenia pokontrolnego czy decyzji administracyjnej.

Kontekst: dwa akty, które trzeba czytać razem

Punktem wyjścia jest tekst jednolity Prawa ochrony środowiska ogłoszony w 2025 r. oraz tekst jednolity ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ogłoszony w 2024 r.. Pierwsza ustawa określa materialne obowiązki przedsiębiorcy, czyli przede wszystkim zasady korzystania ze środowiska. Druga wskazuje, kto i w jakim zakresie może kontrolować ich wykonywanie.

Prawo ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres. Już art. 1 ustawy określa jego podstawową funkcję:

Ustawa określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju

— art. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska

W praktyce oznacza to, że przy analizie obowiązku przedsiębiorcy nie wolno poprzestać na samej nazwie danego obowiązku, np. „emisje”, „hałas” czy „odpady”. Trzeba ustalić, czy wynika on bezpośrednio z ustawy, z decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska albo z odrębnych przepisów, do których odsyła ustawa.

Z kolei Inspekcja Ochrony Środowiska (IOŚ) jest organem kontrolnym i monitorującym. Jej ustawowa rola została opisana krótko, lecz bardzo szeroko:

Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.

— art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska

Przedsiębiorca powinien więc czytać oba akty łącznie: Prawo ochrony środowiska odpowiada przede wszystkim na pytanie „co muszę robić?”, a ustawa o IOŚ – „czego może sprawdzić Inspekcja i jakie mogą być następstwa kontroli?”.

Co dokładnie mówią przepisy: zakres kontroli i aktualność podstawy prawnej

Najważniejszym przepisem dla kontroli jest art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o IOŚ. Przyznaje on Inspekcji zadanie kontroli podmiotów korzystających ze środowiska – czyli podmiotów działających w zakresie ujętym w Prawie ochrony środowiska.

Przepis nie ogranicza kontroli do samego przestrzegania ustaw. Inspekcja bada również wykonywanie decyzji administracyjnych, czyli indywidualnych rozstrzygnięć organu skierowanych do konkretnego podmiotu, które określają jego obowiązki lub warunki działania. Ustawa wskazuje wprost:

kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (…) w zakresie:
a) przestrzegania przepisów o ochronie środowiska,
b) przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska

— art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a–b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska

To rozróżnienie ma doniosłe znaczenie. W toku przygotowania do kontroli trzeba zweryfikować dwa równoległe porządki:

obowiązki ustawowe – wynikające z aktualnego brzmienia Prawa ochrony środowiska i przepisów wskazanych w ustawie o IOŚ;
obowiązki indywidualne – zapisane w decyzjach dotyczących konkretnego zakładu, w tym warunki korzystania ze środowiska oraz wymagania pomiarowe.

Aktualny tekst jednolity to wygodny punkt startu, a nie automatyczna odpowiedź na każde pytanie. Przy samym tytule tekstu jednolitego Prawa ochrony środowiska wskazano, że został on opracowany na podstawie tekstu jednolitego z 2025 r. oraz późniejszych zmian z 2025 i 2026 r. Analogicznie tekst ustawy o IOŚ, ogłoszony jako tekst jednolity z 2024 r., zawiera informację o zmianach z 2025 i 2026 r.

Dlatego w piśmie, odwołaniu lub analizie dla zarządu nie powinno się mechanicznie cytować tylko oznaczenia „Dz. U. z 2025 r. poz. 647” albo „Dz. U. z 2024 r. poz. 425”. Należy sprawdzić informację o aktach zmieniających oraz odczytać brzmienie przepisu dostępne w aktualnym publikatorze ELI. Szczególnie istotne jest to wtedy, gdy organ zarzuca naruszenie obowiązku, którego treść zmieniła się między datą kontroli a datą przygotowywania stanowiska.

Kontrola, protokół i zarządzenie pokontrolne: trzy różne etapy

Ustawa o IOŚ przewiduje kontrole planowe i pozaplanowe. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku II SA/Rz 1103/22, kontrola przedsiębiorców jest zasadniczo wykonywana według reguł z rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców. Sąd zaznaczył jednak, że przy kontroli pozaplanowej nie stosuje się części przepisów tej ustawy.

Po czynnościach kontrolnych inspektor sporządza protokół. Według art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o IOŚ egzemplarz protokołu otrzymuje kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej albo kontrolowana osoba fizyczna, a kontrolowany może zgłosić umotywowane zastrzeżenia i uwagi. „Umotywowane” oznacza tu nie samo zaprzeczenie ustaleniom, ale wskazanie konkretnych faktów, dokumentów lub argumentów prawnych podważających ustalenie.

Jeżeli kontrola wykaże naruszenia, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może – na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o IOŚ – wydać zarządzenie pokontrolne. Jest to akt wskazujący, jakie działania mają usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Kontrolowany ma następnie, w terminie określonym w zarządzeniu, poinformować inspektora o zakresie podjętych i wykonanych działań naprawczych.

Nie należy jednak mylić zarządzenia pokontrolnego z decyzją administracyjną. WSA w Rzeszowie wyjaśnił tę różnicę następująco:

Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).

— wyrok WSA w Rzeszowie z 8 lutego 2023 r., II SA/Rz 1103/22

Prościej: zarządzenie pokontrolne nie może samo stworzyć nowego obowiązku materialnego, którego nie ma w ustawie albo w obowiązującej wobec przedsiębiorcy decyzji. Ma prowadzić do usunięcia naruszenia już istniejącego obowiązku. Wyjątkiem jest obowiązek informacyjny z art. 12 ust. 2 – trzeba przekazać WIOŚ informację o działaniach naprawczych.

Przykład: jeżeli zakład ma obowiązek wykonywania pomiarów emisji w zakresie wskazanym w decyzji, a kontrola wykaże brak wymaganych pomiarów, zarządzenie może zobowiązać do usunięcia tego naruszenia i raportowania działań. Nie powinno natomiast zastępować właściwego postępowania administracyjnego przez samodzielne, nowe ukształtowanie warunków działalności zakładu.

Na co uważać w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa ochrony środowiska

Pierwsza zasada brzmi: ustal, jaki akt wydał organ. Od tego zależą zarówno argumentacja, jak i tryb obrony. Zarządzenie pokontrolne to nie decyzja administracyjna, nawet gdy bardzo konkretnie wskazuje oczekiwane działania.

Potwierdził to NSA w prawomocnym wyroku III OSK 6714/21. Sąd podkreślił odrębność postępowania kontrolnego zakończonego zarządzeniem pokontrolnym:

Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (…) gdyż jest to postępowanie odrębne.

— wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., III OSK 6714/21

To ważne ostrzeżenie dla pełnomocników. Nie można bezrefleksyjnie przenosić na zarządzenie pokontrolne wszystkich reguł właściwych dla klasycznego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Druga zasada: weryfikuj związek zarządzenia z protokołem. Art. 12 ust. 1 ustawy o IOŚ wymaga, aby zarządzenie było oparte na ustaleniach kontroli. W sprawie III OSK 6714/21 przedsiębiorca kwestionował właśnie to, czy ustalenia protokołu dostarczały podstawy do wydania zarządzenia. Taka linia obrony wymaga precyzyjnego porównania: zarzutu w zarządzeniu, konkretnych ustaleń w protokole, obowiązku ustawowego lub decyzji oraz dowodów zebranych przez inspekcję.

Trzecia zasada: działania naprawcze należy dokumentować od razu. Skoro art. 12 ust. 2 wymaga informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, przedsiębiorca powinien zachować dowody ich wykonania: korespondencję, dokumentację pomiarów, dokumenty techniczne i wewnętrzne potwierdzenia wdrożenia procedur.

Co to oznacza w praktyce

Zawsze pracuj na aktualnym brzmieniu przepisu. Tekst jednolity jest podstawą, ale sprawdź wymienione przy nim późniejsze akty zmieniające.
Oddziel obowiązki ustawowe od warunków decyzji. Kontrola IOŚ obejmuje zarówno zgodność z przepisami, jak i wykonywanie decyzji oraz obowiązków pomiarowych.
Czytaj protokół jak dokument dowodowy. Wnoś uzasadnione zastrzeżenia, gdy ustalenie nie wynika z materiału kontroli albo pomija istotne dokumenty zakładu.
Nie traktuj zarządzenia pokontrolnego jak decyzji. Jest ono odrębnym instrumentem kontrolnym; ma usuwać stwierdzone naruszenia, a nie ustanawiać całkowicie nowe obowiązki materialne.
Przygotuj dowody działań naprawczych. Informacja dla WIOŚ powinna jasno pokazywać, co wykonano, kiedy oraz w jaki sposób usunięto wskazane naruszenie.

Nowe teksty jednolite nie wystarczą: jak bezpiecznie ustalać obowiązki środowiskowe i bronić się w kontroli IOŚ