RGD-20/2009

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA UOK I K W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL / FAX (058) 346-29-32, 346-29-33, 301-51-75 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL Gdańsk, dnia 3 sierpnia 2009r. RGD. 411-3/08/09/MLM DECYZJA N R RGD. 20/2009 I. Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i kon- sumentów (Dz.U. Nr 50 poz. 331 z późn. zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w spra- wie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów (Dz.U. Nr 134 poz. 939), po wszczęciu z urzędu postępowania antymono- polowego - w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów praktykę przejawiającą się w postaci naduŜywania przez Gminę Borne Sulinowo pozycji dominującej na lokalnym rynku organizacji usług wywozu i składowania odpadów komunalnych z terenu tej gminy polegającym na przeciwdziałaniu w ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji poprzez ustalenie, jako wyłącz- nego miejsca składowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z te- renu gminy Borne Sulinowo, składowiska odpadów komunalnych w Bornem Sulino- wie , administrowanego przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. z sie- dzibą w Bornem Sulinowie i nakazuje zaniechanie stosowania tej praktyki. II. Na podstawie art. 106 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., nr 50, poz. 331 z późn. zm.) oraz sto- sownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2007 r., nr 134 poz. 939), nakłada się na Gminę Borne Sulinowo , karę pienięŜną w wysokości 43.990 zł (słownie: czter- dzieści trzy tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt złotych), płatną do budŜetu państwa. UZASADNIENIE W dniu 5 lutego 2008r. Delegatura Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów otrzymała wniosek przedsiębiorcy; Remondis Sanitech Poznań Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwany dalej równieŜ Remondis lub Spółką) o wszczęcie postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję, stosowanych przez Gminę Borne Suli- nowo, a polegających na wskazywaniu przedsiębiorcom, świadczącym usługi odbie- rania odpadów komunalnych na obszarze gminy, miejsca składowania odpadów. 2 Zdaniem Spółki w zezwoleniu powinny zostać wskazane wszystkie składowiska, które są wymienione w obowiązującym Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Za- chodniopomorskiego. Gmina, odmawiając prawa do składowania odpadów na innych składowiskach faworyzuje Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Bornem Sulinowie i przeciwdziała rozwojowi wolnej konkurencji, bowiem przedsiębiorca uprzywilejowany pozbawiony jest „nacisków na to aby oferować niŜsze ceny lub ko- rzystniejsze warunki świadczonych przez siebie usług”. Ponadto, poprzez utrudnianie dostępu do tańszych usług składowania odpadów „Gmina ogranicza konkurencję ce- nową na rynku świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nie- ruchomości z terenu Gminy Borne Sulinowo”. Spółka podniosła równieŜ, Ŝe zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 22 grudnia 2006r. II SA/Wr 546/06) Sąd uznał, Ŝe norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy (burmistrza, wójta, prezydenta miasta) nie daje moŜ- liwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku wylegitymowania się przez wnioskodawcę oświadczeniami potwierdzającymi gotowość odbioru gromadzonych odpadów przez jeden, konkretny, wymieniony w zarządzeniu, podmiot gospodarczy, zajmujący się odbiorem nieczystości. Zdaniem Sądu taki zapis pozostaje w sprzecz- ności z normą kompetencyjną wynikającą z art. 7 ust. 3 a”. Aktualnie Spółka posiada potwierdzenie gotowości przyjęcia odpadów jedynie od składowiska w Grzmiącej (którego jest administratorem). Fakt administrowania tym wysypiskiem „warunkuje stabilność i atrakcyjność ceny przyjęcia odpadów, co leŜy bezpośrednio w interesie klientów Wnioskodawcy”. Zgodnie z treścią art. 86 ustawy o ochronie konkurencji […], kaŜdy moŜe zgłosić Pre- zesowi Urzędu zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowanie praktyk ograniczają- cych konkurencję, jednak postępowanie antymonopolowe w danej sprawie wszczyna się z urzędu (art. 49 ustawy). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej takŜe Prezesem Urzędu lub organem antymonopolowym) przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia, czy działania Gminy Borne Sulinowo (zwana dalej takŜe Gminą) nie naruszają przepisów art. 9 ww. ustawy z dnia 16 lutego2007r. o ochronie konku- rencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Postępowanie wyjaśniające było prowadzone pod sygn. RGD. 400-9/08/MLM. W wyniku tego postępowania ustalono, Ŝe istnieją podstawy uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie stosowania przez Gminę Borne Sulinowo praktyki ogranicza- jącej konkurencje, określonej art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i kon- sumentów. W dniu 3 września 2008r. Prezes Urzędu, postanowieniem nr 439, wszczął z urzędu, postępowanie antymonopolowe, w związku z podejrzeniem naduŜywania przez Gmi- nę Borne Sulinowo, pozycji dominującej na lokalnym rynku organizacji usług wywozu i składowania odpadów komunalnych z terenu gminy i na przeciwdziałanie ukształto- waniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji poprzez wskazanie przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomo- ści na terenie gminy jako miejsca składowania odpadów wyłącznie składowiska w Bornem Sulinowie, co moŜe stanowić naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 przywoła- nej na wstępnie ustawy o ochronie konkurencji [...]. 3 Do akt tego postępowania włączono postanowieniem nr 441 całość dowodów uzy- skanych w ramach przeprowadzonego wcześniej postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Gmina, w piśmie z dnia 22 września 2008r. wskazała m.in., Ŝe:
Zgodnie z Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Borne Sulinowo składowisko w Bornem Sulinowie jest wskazane tam jako miejsce unieszko- dliwiania odpadów z terenu gminy.
Zezwolenia na odbiór odpadów otrzymali następujący przedsiębiorcy: - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej z siedzibą w Szczecinku. We wniosku przedsiębiorca wskazał składowisko w Trzęsiecie lub inne okre- ślone przez udzielającego zezwolenie. - Krzysztof Denis Usługi Komunalne BŁYSK z siedzibą w Czaplinku, który we wniosku wskazał składowisko w Bornem Sulinowie, - Jadwiga i Eugeniusz Fiuk PHU EKO-FIUK z siedzibą w Połczynie Zdroju, wskazujący na składowisko w Wardyniu Górnym, - Spółka Remondis Sanitech z siedziba Poznaniu; składowiska w Bornem Sulinowie lub Grzmiącej.
We wszystkich wydanych zezwoleniach na prowadzenie działalności w za- kresie odbierania odpadów wyznaczone zostało składowisko w Bornem Su- linowie. Natomiast wskazanie, przez przedsiębiorcę ubiegającego się o uzy- skanie zezwolenia, innego składowiska, które nie było ujęte w planie „za- kończyła się odmową wydania zezwolenia”.
Postawiony zarzut stosowania praktyki ograniczającej konkurencję za bez- zasadny bowiem, w ocenie Gminy, wyznaczenie w zezwoleniach jednego składowiska jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych teŜ powodów „Stosowanie zarzucanej praktyki nie zostało zaprzestane”. RównieŜ, zgodnie z informacjami uzyskanymi przez Prezesa Urzędu z Urzędu Mar- szałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego (pismo z dnia 30 grudnia 2008r.), zarówno składowisko w Bornem Sulinowie, jak i składowisko w Grzmiącej znajdują się w wykazie składowisk z terenu województwa, na których mogą być gromadzone odpady i nie są przewidziane do zamknięcia w najbliŜszym czasie. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny: A. Okoliczności faktyczne. 1. W dniu 30 grudnia 2004r. Rada Miejska w Bornem Sulinowie, uchwałą nr XX/223/2004, przyjęła „Plan gospodarki odpadami dla Miasta i Gminy Borne Sulinowo na lata 2004-2007” . Zgodnie z tym planem Gmina Borne Sulinowo ustaliła, Ŝe odpady zebrane z jej terenu będą składowane na składowisku w Bornem Sulinowie. Składowisko to spełnia wszystkie kryteria ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2007r. nr 39, poz. 251 zm.), jak równieŜ ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 zm.). Dodatkowo plan został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskie- 4 go, co oznacza, Ŝe wskazane tam składowisko odpadów zgodne jest z Woje- wódzkim Planem Gospodarki Odpadami, uchwalonym wraz z Programem Ochrony Środowiska przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego. 2. Składowisko odpadów komunalnych w Bornem Sulinowie znajduje się w gra- nicach administracyjnych Miasta Borne Sulinowo. Zarządcą jest Przedsiębior- stwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Bornem Sulinowie. 3. W dniu 24 kwietnia 2006r. zostało wydane Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Borne Sulinowo nr 22/2006, w sprawie określenia wymagań jakie po- winni spełnić przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakre- sie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróŜnia- nia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. 4. W dniu 26 września 2006r. Spółka Remondis Sanitech Poznań złoŜyła wnio- sek o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z terenu gminy Borne Sulinowo. We wniosku Spółka wskazała jako miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpa- dów: wysypisko odpadów komunalnych w Bornem Sulinowie lub w Grzmią- cej. 5. Natomiast w dniu 22 stycznia 2007r. została wydana, przez Burmistrza Mia- sta i Gminy Borne Sulinowo, decyzja nr 2/1007 zezwalająca spółce Remondis na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Borne Sulinowo. Jednocześnie w decyzji tej, w pkt 11, zostało wska- zane miejsce unieszkodliwiania odpadów, na składowisku w Bornem Sulino- wie. 6. Spółka Remondis Sanitech Poznań, nie złoŜyła odwołania od decyzji Burmi- strza Miasta i Gminy Borne Sulinowo, w terminie określonym w decyzji. Jed- nak juŜ po tym terminie, w dniu 12 kwietnia 2007r. Spółka złoŜyła do Samo- rządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie odwołanie od decyzji Bur- mistrza z dnia 22 stycznia 2007r. i wniosła o zmianę pkt 11 tej decyzji. 7. SKO decyzją nr SKO.OŚ-63/81/07, z dnia 19 września 2007r., utrzymało w mocy zaskarŜoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, Ŝe w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wykony- wanie zadań w tym zakresie jest niekwestionowanym obowiązkiem gminy, a takŜe, Ŝe na gminie spoczywa wymóg określania i podania do publicznej wia- domości warunków, jakie winien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzy- skanie zezwolenia na świadczenie usług, w zakresie realizacji zadań gminy dotyczących utrzymania czystości i porządku. Ponadto, co podkreśliło SKO, składowisko odpadów w Bornem Sulinowie zgodnie jest z ustaleniami Woje- wódzkiego Planu Gospodarki Odpadami i jednocześnie, Ŝe zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku przedsiębiorca obowiązany jest przedstawić gotowość przyjęcia odpadów „ … przez przedsiębiorcę (jed- nego a nie wielu przedsiębiorców) prowadzącego działalność w zakresie od- zysku lub unieszkodliwiania odpadów …”. 8. Ponadto w dniu 4 września 2007r. Spółka złoŜyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 30 grudnia 2004r. nr XX/223/2004 w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania Odpadami dla Miasta i Gminy Borne Sulinowo na la- ta 2004 – 2007, wnosząc o stwierdzenie jej niewaŜności. Jednak w dniu 22 li- 5 stopada 2007r. skarga została cofnięta, co skutkowało umorzeniem postę- powania przez WSA. 9. Zgodnie z oświadczeniem Gminy, pismo z dnia 25 lutego 2008r., we wszyst- kich wydanych zezwoleniach, dotyczących odbierania odpadów z terenu gmi- ny, wskazano jedno i to samo miejsce, czyli składowisko odpadów w Bornem Sulinowie. 10. Określając odległości poszczególnych składowisk, ujętych w Planie Gospodar- ki odpadami dla Województwa zachodniopomorskiego, od obszaru gminy Borne Sulinowo ustalono, Ŝe najbliŜej połoŜone są: składowisko w Bornym Sulinowie (5 km) i Trzesiece (35 km). Najdalej połoŜone są: składowisko w Drzeszczu (190 km.) i w Kurzycku (210 km). Składowisko w Grzmiącej znaj- duje się w odległości 40 km od Gminy Borne Sulinowo. 11. Zgodnie z umową zawartą w dniu 1 sierpnia 1999r. z Gminą Grzmiąca, Spół- ce Remondis Sanitech Poznań (poprzednio Rethmann – Sanitech Poznań) zo- stały zlecone obowiązki utrzymania i eksploatacji składowiska odpadów w Grzmiącej. Umowa zawarta jest na czas nieokreślony, z sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Ponadto w dniu 2 czerwca 2004r. zawarto Aneks do tej umowy, zgodnie z którym Spółka oświadcza, Ŝe składowisko zostanie za- pełnione nie wcześniej, niŜ w ciągu 5 lat od daty podpisania aneksu tj. do 2 czerwca 2009r. 12. Składowisko w Grzmiącej ujęte jest w wykazie czynnych składowisk, zawar- tym w obowiązującym do roku 2011 Planie Gospodarki Odpadami dla Woje- wództwa Zachodniopomorskiego i posiada waŜne pozwolenie zintegrowane wydane przez Wojewodę Zachodniopomorskiego (decyzja nr K-SR-Ś- 6/6619/50/07 z dnia 4 września 2007r.). Pozwolenie waŜne jest do dnia 4 września 2011r. Pozwolenie uprawnia do eksploatacji składowiska, które spełnia wszelkie przewidziane prawem normy. Zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150) pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalno- ści, moŜe powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Wydając przedmiotową decyzję Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, Ŝe stosowane przez przedsiębiorcę rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne na terenie składowi- ska, spełniają wymagania najlepszej dostępnej techniki. Ponadto, po kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach 6-7 sierpnia 2008r., Spółka usunęła wszystkie naruszenia pozwolenia, ujawnione w trakcie kontroli, a tym samym składowisko nadal działa zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym. Odpady na składowisko mogą dostarczać wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy, uprawnieni do transportu odpadów. 13. Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez Prezesa Urzędu z Urzędu Marszał- kowskiego Województwa Zachodniopomorskiego (pismo z dnia 30 grudnia 2008r.), zarówno składowisko w Bornym Sulinowie, jak i składowisko w Grzmiącej znajdują się w wykazie składowisk z terenu województwa, na któ- rych mogą być gromadzone odpady i nie są przewidziane do zamknięcia w najbliŜszym czasie. Według staniu na dzień 30 listopada 2008r. na obszarze województwa zachodniopomorskiego czynnych było 43 składowisk. 6 B. Uregulowania prawne. 1. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o sa- morządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 zm.) do zadań własnych gminy naleŜy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, m.in. w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. 2. Przepis art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach przewiduje, Ŝe od- pady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi lub unieszkodli- wiane w miejscu ich powstania (ust. 1). Natomiast odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania powin- ny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, przekazane do najbliŜej połoŜonych miejsc, w których mogą być poddane od- zyskowi lub unieszkodliwione (ust. 2). 3. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 9 tej ustawy niesegregowane odpady, pozostało- ści z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe po- winny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego woje- wództwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wyma- gania najlepszej dostępnej techniki lub technologii. 4. Niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów ko- munalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niŜ wymienione w ust. 3 jeŜeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania, spełniającej wymagania najlepszej dostęp- nej techniki lub technologii lub miejsca przeznaczonego do tego samego odzy- sku jest mniejsza niŜ odległość do instalacji lub miejsca połoŜonego na obsza- rze tego samego województwa (art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach). 5. Treść art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porząd- ku w gminach (tekst jednolity: Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 zm.) stanowi, Ŝe na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m.in. odbie- rania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy wy- magane jest uzyskanie zezwolenia. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta okre- śla i podaje do publicznej wiadomości wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, uwzględniając w przy- padku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych równieŜ miejsca odzy- sku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane (ust. 3 a pkt 2). 6. Zezwolenia udzielane są w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, po rozpatrzeniu wniosków złoŜonych przez przedsiębiorców. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbie- ranie odpadów komunalnych powinien dodatkowo udokumentować gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. 7. Zezwolenie powinno określać m.in. miejsca odzysku lub unieszkodliwiania od- padów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 7 2001r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami (art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości […]). 8. Zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowi- ska (Dz.U. z 2001r. nr 62, poz. 627 zm.) prowadzenie instalacji, której funk- cjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, mo- Ŝe powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrod- niczych albo środowiska jako całości , wymaga pozwolenia zintegrowanego. M AJĄC NA UWADZE ZEBRANY MATERIAŁ DOWODOWY P REZES U RZĘDU O CHRONY K ONKU- RENCJI I K ONSUMENTÓW ZWAśYŁ , CO NASTĘPUJE . Istotą praktyki ograniczającej konkurencję jest bezprawne wykorzystanie przez okre- ślonego przedsiębiorcę siły rynkowej wynikającej z jego pozycji na rynku właściwym, podejmowane w celu ograniczenia samodzielności pozostałych uczestników obrotu oraz przymuszenia ich do funkcjonowania na rynku w warunkach narzuconych, z re- guły mniej korzystnych, niŜ te, które panowałyby na rynku konkurencyjnym. Ustale- nie rynku właściwego, dla potrzeb konkretnego postępowania toczącego się przed Prezesem Urzędu, pozwala na ustalenie siły (pozycji) rynkowej przedsiębiorcy i sta- nowi podstawę dokonania oceny, czy naruszył on przepisy ustawy o ochronie konku- rencji [...]. Postępowanie zostało, w przedmiotowej sprawie, przeprowadzone w związku z po- stawionym Gminie zarzutem naduŜycia pozycji dominującej na lokalnym rynku orga- nizacji usług wywozu i składowania opadów komunalnych z terenu gminy polegają- cym na przeciwdziałaniu w ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji poprzez wskazanie przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzy- skanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów ko- munalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy jako miejsca składowania odpadów wyłącznie składowiska w Bornym Sulinowie, co moŜe stanowić naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji […]. Aby określone działanie przedsiębiorcy mogło być zakwalifikowane jako naruszające zakaz określony w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej, naleŜy wyka- zać, Ŝe:
zajmuje on kwalifikowaną pozycję rynkową na rynku właściwym,
naduŜywa zajmowanej pozycji poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Kwestią jednak o podstawowym znaczeniu, jaką, w pierwszym rzędzie, naleŜy uwzględnić przy rozpatrywaniu spraw na gruncie ustawy o ochronie konkurencji […] jest ustalenie, czy strona postępowania posiada przymiot przedsiębiorcy, a tym sa- mym, czy moŜe być jej postawiony zarzut naruszenia zakazu określonego w art. 9 ustawy o ochronie konkurencji […] oraz czy sprawa ma charakter publicznoprawny, bowiem art. 1 ust. 1 tej ustawy: „ określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów .” I. Gmina jako strona postępowania Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji […] stroną postę- powania jest kaŜdy, wobec którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie prak- 8 tyk ograniczających konkurencję. JednakŜe w myśl art. 9 tej ustawy zakazane jest naduŜywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przed- siębiorców. Przywołane przepisy wskazują jednoznacznie, iŜ zarzut stosowania praktyk ogranicza- jących konkurencję związany z naduŜywaniem pozycji dominującej moŜe być posta- wiony jedynie temu, kto posiada przymiot przedsiębiorcy. Sąd Okręgowy, w wyroku z dnia 28 listopada 2007r., sygn. akt AmA 78/06, zwaŜył co następuje: „Pojęcie przedsiębiorcy definiowane jest w róŜnych aktach prawnych. Jednym z takich aktów jest ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, która w art. 4 pkt 1 lit. a w sposób bardzo rozszerzający określa i definiuje pojęcie przedsię- biorcy wprowadzając między innymi pojęcie jednostki organizującej lub świadczącej usługi o charakterze uŜyteczności publicznej. Co więcej w art. 4 pkt 1 lit. a cyt. ustawy jest zawarty zapis wskazujący, iŜ nie chodzi tu o działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej. Rację zatem ma Prezes UOKiK wskazując w uzasadnieniu decyzji, Ŝe usługi o charakterze zbierania (odbierania), wywoŜenia, składowania jak i utylizacji odpadów komunalnych naleŜą do usług o charakterze uŜyteczności publicznej. Wracając do treści art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i zawartej tam definicji przedsiębiorcy naleŜy podkreślić, Ŝe ustawodawca posługuje się pojęciem jednostki organizującej lub świadczącej usługi. Zatem zakresem definicji objęty jest takŜe przedsiębiorca, który nie tyle świadczy we własnym imieniu usługi, ale który je organizuje. Właśnie w zakresie organizacji usług zgodnie z art. 7 ustawy o utrzymaniu czy- stości i porządku w gminach, gmina określa wymagania, które przedsiębiorca ubie- gający się o otrzymanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych winien spełniać. Dalej, to Gmina ma decydujący wpływ na treść gminnego planu gospodarki odpada- mi. W zakresie sporządzania takiego planu Gmina zobligowana jest treścią ustawy o odpadach jak i treścią rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami. Wszystkie te czynności Gmina podejmuje (bowiem naleŜy to do jej obowiązków) właśnie w zakresie organizacji na terenie Gminy usług w zakresie zbierania, wywoŜenia, składowania i utylizacji odpadów komunalnych. Mając powyŜsze na uwadze Sąd Okręgowy stwierdza, iŜ organizowanie przez Gminę usług związanych z obrotem odpadami komunalnymi mieści się w zakresie definicji określonej w art. 4 pkt 1lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, statu- ując Gminę jako przedsiębiorcę”. Mając na uwadze zarówno przepisy ustawy, jak i obowiązujące orzecznictwo stwier- dzić naleŜy, Ŝe Gmina organizując usługi uŜyteczności publicznej tj. usługi, przedmio- tem których jest odbieranie, wywoŜenie, składowanie jak i utylizacja odpadów komu- nalnych wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie konku- rencji […] a tym samym posiada przymiot przedsiębiorcy, co jednocześnie przesadza o moŜliwości określenia jej jako strony postępowania i postawienia jej zarzutu stoso- wania praktyk ograniczających konkurencję. II. Interes publicznoprawny Sąd Antymonopolowy, interpretując treść kategorii „ interesu publicznego ” (por. wy- rok z dnia 4 lipca 2002r., sygn. akt XVII Ama 108/00), wyjaśnił m.in., iŜ: „ interes pu- bliczny w postępowaniu administracyjnym nie jest pojęciem jednolitym i stałym. W 9 kaŜdej sprawie winien on być ustalony i konkretyzowany. Organ administracji – Pre- zes Urzędu winien być w toku postępowania i przy wydawaniu decyzji rzecznikiem tego interesu […]. Publiczny znaczy dotyczący ogółu, dostrzeŜony przez nieokreśloną z góry liczbę osób, a nie jednostki, czy teŜ określoną grupę”. Zatem, podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu przepisów ustawy antymo- nopolowej winno być uprzednie stwierdzenie, Ŝe został naruszony interes publiczno- prawny, a nie interes prawny jednostki, czy teŜ grupy. Pogląd ten, potwierdzony zo- stał wcześniejszym wyrokiem Sądu NajwyŜszego z dnia 29 maja 2001r., sygn. akt I CKN 1217/98. W wyroku tym Sąd NajwyŜszy odniósł się bezpośrednio do publiczno- prawnego charakteru ustawy antymonopolowej, stwierdzając m.in., iŜ nie ma ona zastosowania do roszczeń indywidualnych. Ustawa o ochronie konkurencji i konsu- mentów ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie nie tylko, Ŝe za- chowanie przedsiębiorcy w konkretnym stanie faktycznym stanowi praktykę zakazaną ustawą, ale przede wszystkim, Ŝe w danym sporze doszło do zagroŜenia lub narusze- nia interesu publicznego, a tym samym kwestionowane działanie godzi w warunki właściwego funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej, charakteryzującej się m.in. swobodą podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej i nie podlegającym ograniczeniom, inne niŜ ustawowe, współzawodnictwem rynkowym pomiędzy przed- siębiorcami. W uzasadnieniu powołanego wyŜej wyroku Sąd NajwyŜszy stwierdził m.in.: „ Za zagroŜenie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu uznać naleŜy jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego, a więc gdy dotyczą konkurencji rozumianej nie jako sytuacje pojedynczego przedsiębiorcy, lecz jako zjawisko charakteryzujące funkcjonowanie gospodarki. Ingerencja organów działających na podstawie ustawy antymonopolowej uzasadniona była tylko wówczas, gdy słuŜyła ochronie tak pojętej konkurencji ”. Ponadto w innym wyroku (wyrok z dnia 27 sierpnia 2003r. sygn. akt I CK 184/03) Sąd NajwyŜszy stwierdził, iŜ „ Celem interwencji Prezesa Urzędu jest przede wszyst- kim ochrona rynku przed jego dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystu- jących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest następstwem zakazania przedsiębiorcom niektórych zachowań ty- powych dla podmiotów dominujących, uznanych przez ustawodawcę jako zagraŜają- ce interesowi publicznemu ” Sąd NajwyŜszy w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003 r. (sy- gn. akt I CK 184/03). Rozpatrując niniejszą sprawę Prezes Urzędu uznał, Ŝe ukształtowane przez Gminę zasady i warunki uczestnictwa w rynku wywozu odpadów komunalnych z terenu Gminy Borne Sulinowo mogą wywierać niekorzystny wpływ na stan tego rynku i pro- wadzić do organicznie konkurencji na nim. Wprowadzony przez Gminę nakaz składowania odpadów na jednym i tym samym składowisku przez wszystkich przedsiębiorców uprawnionych do świadczenia usług wywozu moŜe wywoływać negatywne skutki dla szerokiego kręgu uczestników tego rynku, tj. zarówno dla przedsiębiorców oferujących usługi wywozu, jak i ich kontra- hentów/usługobiorców, w tym konsumentów. Mając na uwadze te okoliczności uznać naleŜy, Ŝe sprawa ma charakter publiczno- prawny i moŜe być rozpatrywana przez Prezesa Urzędu na gruncie przepisów prawa antymonopolowego. III. Rynek właściwy 10 Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji […] przez rynek właściwy rozumie się „rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące róŜnice cen i koszty transportu, panują zbliŜone warunki konkurencji”. W danej, konkretnej spra- wie, aby rynek taki wyznaczyć, trzeba wziąć pod uwagę, co najmniej następujące jego elementy: przedmiot rynku (towar), fazę obrotu towarowego uwzględniającą jej pionową specyfikę, funkcje strony obrotu (podaŜ popyt), czasowy aspekt obrotu oraz terytorium. Brak jednoczesnej identyfikacji, dla badanych relacji rynkowych, choćby jednego z tych elementów, wskazywać moŜe, iŜ w danej sprawie mamy do czynienia nie z jednym, ale z większą ilością rynków właściwych. Identyfikacja wymiaru produktowego rynku sprowadza się do wyodrębnienia towa- rów, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w oparciu o ich szczególne własności, tak, aby odróŜnić te towary od innych w taki spo- sób, by nie istniała moŜliwość dowolnej ich zamiany. Są to towary takie same lub uznane za substytuty. Definicja rynku w ujęciu geograficznym wyraŜa ogół stosunków wymiany oraz sto- sunków równoległych zachodzących między jego uczestnikami, usytuowanymi na danym obszarze. Organ antymonopolowy uznał, iŜ w przedmiotowej sprawie występują trzy odrębne rynki tj.: a) rynek organizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z te- renu gminy Borne Sulinowo, b) rynek usług odbioru i transportu odpadów z terenu gminy Borne Sulinowo, c) rynek unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Biorąc jednak pod uwagę wytyczne dotyczące definiowania rynku właściwego Prezes Urzędu uznał, iŜ rynkiem właściwym w sprawie jest rynek organizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy Borne Sulinowo, natomiast pozostałe rynki tj. rynek usług odbioru i transportu odpadów z terenu Gminy Borne Sulinowo i rynek unieszkodliwiania odpadów komunalnych są rynkami współzaleŜny- mi . Wskazać naleŜy, Ŝe rynek organizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów ko- munalnych z terenu Gminy oddziałuje i pozostaje w bezpośrednim związku z pozosta- łymi rynkami, w szczególności z rynkiem świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa bez uzyskania stosownego zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, nie jest moŜliwe prowadzenie działalności odbioru odpadów komunalnych. Uznać więc naleŜy, Ŝe wyznaczone wcześniej rynki są wzajemnie po- wiązane, rynki współzaleŜne a tym samym rola i pozycja skaŜonej gminy na rynku organizowania usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z jej terenu, określona wyłącznym uprawnienia do udzielania zezwoleń przedsiębiorcom, wywiera bezpośredni wpływ na wskazane rynki współzaleŜne, mogąc powodować zniekształ- cenie konkurencji na tych rynku. Organizacja usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest zadaniem własnym gminy, realizowanym w oparciu o przepis, przywołanego wcześniej, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wykonując to 11 zadanie organ gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach opracowuje plan gospodarki odpadami, jak równieŜ w trybie art. 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wydaje zezwolenia na świadcze- niu usług odbioru odpadów. Uchwalony przez organ wykonawczy gminy plan gospodarki odpadami nie jest jednak prawem miejscowym. Przepisy ustawy o odpadach wyraźnie wskazują, Ŝe plany go- spodarki odpadami są uchwalane dla osiągnięcia celów załoŜonych w polityce ekolo- gicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 ustawy o odpadach i stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzy- sku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Wojewódzkie, powiatowe, czy gminne plany gospodarki odpa- dami stanowiące część programów ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego. Oznacza to, Ŝe nie tworzą one bezpośrednich obowiązków czy praw dla przedsiębiorców, którym Gmina powierzyła realizację jej zadań własnych w zakresie utrzymania czystości i porządku. Plany gospodarki odpadami nie mają więc charakteru powszechnie obowiązujących, czyli dotyczących wszystkich kategorii adresatów, ale są przepisami natury kierownic- twa wewnętrznego, wewnętrznie obowiązującymi w układzie samorządu terytorialne- go i normującymi zachowania wyłącznie adresatów usytuowanych wewnątrz układu organizacyjnego gminy. Podejmując działania związane z organizacją usług odbioru i unieszkodliwiania odpa- dów komunalnych gmina wywiera bezpośredni wpływ na podmiotową strukturę ryn- ku usług odbioru i transportu odpadów z terenu gminy. Wymiar produktowy tego rynku związany jest z oferowaniem i wykonywaniem działalności polegającej na od- biorze odpadów z terenu gminy i dostarczania ich na składowiska, celem ich uniesz- kodliwienia. Stronę podaŜową reprezentują tu przedsiębiorcy uprawnieni do realizacji tych usług i z którymi właściciele nieruchomości (strona popytowa rynku) obowiązani są do zawierania umów o odbiór odpadów. Obecnie na terenie gminy Borne Sulinowo uprawnionymi do wykonywania usług od- bioru odpadów są następujący przedsiębiorcy: Przedsiębiorstwo Gospodarki Komu- nalnej Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinku, Jadwiga i Eugeniusz Fiuk PHU EKO-FIUK s.c. Zakład Oczyszczania z siedzibą w Połczynie Zdroju, Krzysztof Denis Usługi Komu- nalne BŁYSK z siedzibą w Czaplinku oraz REMONDIS Sanitech Poznań Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. Z kolei rynek odzysku i unieszkodliwiania odpadów obejmuje organizację i prowadze- nie składowiska odpadów, na którym są gromadzone i unieszkodliwiane odpady do- starczane przez podmioty uprawnione do ich odbioru i transportu z określonego (wskazany w zezwoleniu) terenu. Stronę podaŜową tego rynku reprezentują wszyscy przedsiębiorcy, którzy administrują składowiskami, zaś stronę popytową określają podmioty dostarczające na składowisko odpady zebrane od właścicieli nieruchomości. Ustalając granice terytorialne wymienionych rynków stwierdzić naleŜy, Ŝe rynek or- ganizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest rynkiem lokal- nym, ograniczonym terytorialne do obszaru danej gminy, co wynika wprost z przepi- sów prawnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina w ra- mach swoich kompetencji organizuje odbiór odpadów z jej terenu. RównieŜ rynek usług odbioru i transportu odpadów na charakter lokalny. Natomiast rynek unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest rynkiem ponadlokal- nym, a granice geograficzne tego rynku są znacznie szersze, wykraczające poza ob- 12 szar jednej gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach niese- gregowane odpady, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunal- ne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obsza- rze tego województwa, na którym zostały wytworzone. Uznać więc naleŜy, Ŝe rynek unieszkodliwiania odpadów jest rynkiem terytorialnie ograniczonym co najmniej do danego województwa. IV. Pozycja Gminy na rynku właściwym. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji […] przez pozycję dominującą rozumie się taką pozycję rynkową przedsiębiorcy „…która umoŜliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu moŜ- liwości działania w znacznym zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, Ŝe przedsiębiorca ma pozycję dominującą, je- Ŝeli jego udział w rynku przekracza 40% ”. W myśl art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości […] na prowadzenie przez przedsiębior- ców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru- chomości wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, okre- śla i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsię- biorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust. 1. Z przywołanych przepisów prawnych wynika jednoznacznie, iŜ jedynym orga- nem uprawnionym do wydawania zezwoleń w przedmiotowym zakresie na terenie gminy Borne Sulinowo jest Burmistrz Miasta i Gminy. Ustanowione prawnie kompetencje w tym zakresie, z kolei powodować mogą, iŜ ko- rzystając z uprawnień, ma ona wpływ na strukturę rynku współzaleŜnego, jakim jest rynek świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie jest bowiem moŜliwym aby przedsiębiorca świadczący usługi od- bioru odpadów działał bez zezwolenia, czy teŜ aby naruszał określone w nim warun- ków. W szczególności, Ŝe zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości […] jeŜeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim wa- runków, wówczas organ, który wydał zezwolenie, moŜe je cofnąć. Uwzględniając wskazane okoliczności faktyczne Prezes Urzędu uznał, Ŝe została wy- pełniona pierwsza z przesłanek praktyki określonej w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji […], tj., Ŝe Gmina na lokalnym rynku organizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy Borne Sulinowo posiada pozycję monopolistyczną. V. NaduŜycie pozycji dominującej NaduŜycie pozycji dominującej określone w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji […] polega na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbęd- nych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Sytuacja taka występuje, gdy przedsiębiorca posiadający pozycję dominującą na ryn- ku, podejmuje tam działania skutkujące ograniczeniem konkurencji. Działania te, mogą wywoływać skutki zarówno na rynku zdominowanym przez danego przedsię- 13 biorcę, jak równieŜ na innych rynkach, na które przedsiębiorca ten moŜe wpływać ze względu na posiadaną pozycję na rynku zdominowanym. Praktyka wymieniona w art. 9 ust. 2 pkt 5 polegać moŜe zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu. Oba rodzaje zachowań w równym stopniu, w zaleŜności od okoliczności mogą wywierać negatyw- ny wpływ na konkurencję. W niniejszej sprawie praktyka, związana z naduŜywaniem pozycji, wypełnia się po- przez określenie przez Gminę składowiska w Bornym Sulinowie jako jedynego miej- sce unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych, pochodzących z terenu Gmi- ny. Analizując działania Gminy uznać naleŜy, Ŝe w obecnym stanie prawnym, nie istnieją Ŝadne przepisy ograniczające moŜliwość, czy wręcz zobowiązujące do składowania odpadów na obszarze gminy, z której zostały zebrane, czy teŜ przyznających Gminie prawo do stanowienia jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie poprzez wskazywanie miejsc unieszkodliwiania. Co więcej art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości […] stanowi wyraźnie, Ŝe w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów, organ gminy określając wymagania uwzględnia miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przeka- zywane. RównieŜ przepisy ustawy o odpadach nie stanowią Ŝadnych ograniczeń, w tym zakre- sie, wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, odpady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania jednak zasada ta nie ma charakteru obligatoryjnego, na co wskazują następne postanowie- nia zawarte w tym przepisie, dopuszczające moŜliwość składowani odpadów równieŜ na innych składowiskach, poza miejscem ich wytworzenia, bowiem odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, przekazane do najbliŜej połoŜonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Ponadto nie- segregowane odpady, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komu- nalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na ob- szarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniają- cych wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, lub unieszkodliwieniu na obszarze województwa innego, jeŜeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania, spełniającej wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii lub miejsca przeznaczonego do tego samego odzysku jest mniejsza niŜ odległość do instalacji lub miejsca połoŜonego na obszarze tego samego województwa. Zdaniem Prezesa Urzędu, uwzględniając przepisy, zarówno ustawy o odpadach jak i o utrzymaniu czystości […], nie ma Ŝadnych podstaw, aby Gmina w jakikolwiek spo- sób ograniczała, czy narzucała przedsiębiorcom miejsca składowania odpadów, gdy na terenie województwa zlokalizowane są inne legalnie funkcjonujące składowiska, spełniające wszystkie wymagania, co zostało potwierdzone np. poprzez uzyskanie przez nie pozwoleń zintegrowanych, wskazujących, Ŝe dane składowisko spełnia wszelkie wymogi techniczno organizacyjne, a unieszkodliwianie odpadów odbywa się tam przy uwzględnieniu najlepszej dostępnej techniki lub technologii. Analizując stan faktyczny sprawy Prezes Urzędu uznał, Ŝe ograniczanie przedsiębior- com, zamierzającym świadczyć usługi odbioru odpadów, prawa do wyboru kontra- 14 henta i miejsca składowania odpadów poprzez wskazanie składowiska w Bornem Su- linowie jako jedynego składowiska, na które dostarczane mogą być odpady zebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy jest przejawem naduŜycia przez Gminę Borne Sulinowo zajmowanej pozycji dominującej na rynku właściwym tj. lokalnym rynku organizacji usług odbioru i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu gminy Borne Sulinowo, które prowadzi do przeciwdziałania ukształtowaniu się wa- runków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na lokalnym rynku usług odbioru odpadów komunalnych z terenu Gminy Borne Sulinowo, jak i nieko- rzystnie, ograniczająco oddziałuje na rynek unieszkodliwiania odpadów. Na terenie Gminy uprawnionych do świadczenia usług odbioru odpadów jest czterech przedsiębiorców a kaŜdy z nich, z zagroŜeniem utraty posiadanego zezwolenia, przy- muszony został do dostarczania odpadów tylko i wyłącznie na wskazane składowisko, określone przez Gminę. Działania Gminy naruszają zasady efektywnej konkurencji bowiem przymuszenie wszystkich przedsiębiorców, oferujących i realizujących na te- renie gminy usługi odbioru odpadów do współpracy z jednym i tym samym przedsię- biorcą, składującym odpady, niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na ostateczną cenę odbioru, której elementem jest takŜe koszt składowania odpadów na składowi- sku. Brak alternatywy wyboru miejsca składowania, a tym samym i moŜliwości wybo- ru np. tańszego kontrahenta powoduje, Ŝe cenowa konkurencja zostaje istotnie ograniczona, a tym samymi i odbiorcy usług, w tym konsumenci, pozbawieni mogą zostać dostępu do tej samej usługi, ale oferowanej na korzystniejszych, lepszych fi- nansowo warunkach. Równocześnie działania gminy nie pozostają bez wpływu na sytuację uczestników rynku unieszkodliwiania odpadów. Wskazywanie miejsca unieszkodliwiania odpadów moŜe skutkować utrudnieniem w podejmowaniu działań konkurencyjnych przez skła- dowiska, którym pomimo, iŜ spełniają wszelkie wymogi prawne i działają w pełni le- galnie, ogranicza się moŜliwość świadczenia usług poprzez ograniczanie liczby kon- trahentów. Na obszarze województwa zachodniopomorskiego czynnych jest ok. 40 składowisk, które spełniają wszelkie wymogi formalno-prawne i w których procesy odzysku i uty- lizacji odpadów dokonywany jest z uwzględnieniem najlepszej dostępnej techniki lub technologii. Potwierdzeniem czego jest posiadanie stosownych pozwoleń, o których mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. KaŜdy z uczestników rynku unieszkodliwiania odpadów podejmuje działania mające na celu pozyskanie odpowiedniej ilości odpadów oraz zapewnienie efektywnego funk- cjonowania. Natomiast praktyka Gminy związana z zapewnieniem (ustanowieniem) monopolu na rzecz jednego przedsiębiorcy nie tylko jest próbą ingerencji w istnieją- cy na obszarze województwa system odzysku i unieszkodliwiania opadów, ale takŜe nie pozostaje bez wpływu na sprawne funkcjonowanie mechanizmów rynkowych, stan konkurencji, czy kondycję poszczególnych (pozostałych) przedsiębiorców. Prezes Urzędu nie kwestionuje uprawnień Gminy jako organu samorządu terytorial- nego do wypełniania swoich zadań i obowiązków wynikających z obowiązujących ak- tów prawnych zaznacza jednak, Ŝe w polskim systemie prawnym nie obowiązują Ŝad- ne przepisy uprawniające gminę do tworzenia barier i ograniczania konkurencji na rynku odbioru odpadów. W szczególności takich kompetencji nie przyznaje gminie ani ustawa o samorządzie terytorialnym, ani ustawa o utrzymaniu czystości […], ani teŜ ustawa o odpadach. 15 Pod k reślić takŜe naleŜy, Ŝe wskazanie składowiska w Bornym Sulinowie, jako jedyne- go miejsca składowania odpadów jest wynikiem przyjętego przez Gminę planu go- spodarki odpadami, czyli, Ŝe naruszenie zakazu nastąpiło na etapie zatwierdzenia tego planu, natomiast dalsze działania, przejawiające się w postaci wyznaczania tego składowiska przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru odpadów, jest wynikiem realizacji przyjętego planu. Ponadto wskazać naleŜy, Ŝe zgodnie z art. 15 ustawy o odpadach, wojewódzki, po- wiatowy lub gminny plan określa m.in. rozmieszczenie istniejących instalacji i urzą- dzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przepis ten nie stanowi więc ogra- niczenia dla ustalenia/określenia w planie, więcej niŜ jednego miejsca unieszkodliwia- nia i odzysku odpadów. Mając na uwadze wszystkie okoliczności faktyczne sprawy orzeczono, jak w pkt I sentencji. Kara pienięŜna Zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie […] Prezes Urzędu moŜe nałoŜyć na przedsiębiorcę, w drodze decyzji, karę pienięŜną w wysokości nie większej niŜ 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałoŜenia ka- ry, jeŜeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie dopuścił się naruszenia zakazu okre- ślonego w art. 6, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 7 i 8 lub naruszenia zakazu określonego w art. 9. Z treści ww. przepisu wynika, iŜ kara ma charakter fakultatywny, a w związku z tym Prezes Urzędu w ramach uznania administracyjnego decyduje, czy zasadne jest w danej sprawie nałoŜenie kary i w jakiej wysokości. Ustawa nie zawiera katalogu prze- słanek, od których uzaleŜniona jest decyzja o nałoŜeniu kary. W art. 111 ustawy o ochronie […] wskazuje się jedynie, iŜ ustalając wysokość kary Prezes Urzędu winien wziąć pod uwagę okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a takŜe uprzednie naruszenie przepisów ustawy. W punkcie I sentencji niniejszej decyzji orzeczono stosowanie przez Gminę praktyki ograniczającej konkurencję, co zostało udowodnione. Przedsiębiorca ten, działając z pozycji posiadanej przewagi, naruszył zakaz określony art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji […], poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji w wyniku wskazania przedsiębiorcy ubiegają- cemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Borne Sulino- wo, jako miejsca składowania odpadów wyłącznie składowiska w Bornem Sulinowie. Jednocześnie działanie Gminy nie pozostaje bez wpływu takŜe i na sytuację przedsię- biorców prowadzących składowiska. Poprzez narzucanie docelowego miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów Gmina zapewnia funkcjonowanie jednego, wybranego przedsiębiorcy, na preferencyjnych warunkach, a tym samym ogranicza/uniemoŜliwia podjęcie działań konkurencyjnych przez innych uczestników, funkcjonujących na ryn- ku odzysku i unieszkodliwiania odpadów, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację ekonomiczną tych podmiotów. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów - określając maksymalny wymiar kary jaką Prezes UOKiK moŜe nałoŜyć na przedsiębiorcę dopuszczającego się stosowania praktyk ograniczających konkurencję (do 10% przychodu osiągniętego przez przed- siębiorcę w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałoŜenia kary) nie przesądza 16 jednak o bezwzględnej jej wysokości. Ostateczna decyzja w tym zakresie ma charak- ter dyskrecjonalny i naleŜy do Prezesa UOKiK, który – analizując odrębnie kaŜdy, konkretny przypadek i rozstrzygając o sankcji - kieruje się załoŜeniem, Ŝe musi ona spełniać zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną (dyscyplinującą). Z treści art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie […] wynika, Ŝe karę określa się w oparciu o przychody uzyskane przez przedsiębiorcę w roku rozliczeniowym poprze- dzającym rok nałoŜenia kary. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego przy- chód ustalany jest na podstawie rocznego budŜetu. PoniewaŜ przychody z działalno- ści gospodarczej są tylko częścią wpływów do budŜetu gminy, dla wyliczenia kary przyjęto za przychód łączną wartość dochodów z majątku oraz pozostałych docho- dów własnych gminy. Zgodnie z oświadczeniem Gminy oraz sprawozdaniem z wykonania budŜetu Gminy za rok 2008 dochody Gminy z majątku oraz pozostałe dochody własne wyniosły 7.456.121,74 zł. Zatem w przedmiotowej sprawie maksymalna wysokość kary wyno- siłaby ok. 745.612,20 zł. Prezes Urzędu dokonując oceny wagi stwierdzonej praktyki i oceniając, iŜ działanie Gminy było powaŜnym naruszeniem/ograniczeniem konkurencji, ustalił kwotę bazo- wą, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, na poziomie 0,5% dochodów Gminy, co stanowi równowartość 37.280 zł. Rozpatrując wpływ specyfiki rynku oraz działalności przedsiębiorcy na wysokość ka- ry, Prezes Urzędu za zasadne uznał podniesienie powyŜszej kwoty o 10%, uwzględ- niając fakt, iŜ stosowana przez Gminę praktyka ograniczająca konkurencję doprowa- dziła do rzeczywistych szkód po stronie uczestników rynku, tj. podmiotów korzystają- cych z usług odbioru odpadów. Wskutek kwestionowanych działań Gminy uniemoŜli- wione zostało przedstawienie przez przedsiębiorców funkcjonujących na rynku ofert korzystniejszych cenowo. Skutki zachowania Gminy nie miały charakteru potencjal- nego, lecz realny – jak zostało podniesione, jeden z przedsiębiorców aktywnie konte- stował decyzję Gminy, wskazując, iŜ ogranicza mu ona moŜliwość przedstawienia korzystniejszej oferty poprzez podniesienie kosztów, jakie ponosi w związku z wywo- zem odpadów. Ponadto kalkulując wysokość kary wzięto pod uwagę takŜe długotrwałość stwierdzo- nego naruszenia. Zarządzenie Burmistrza w sprawie wymagań jakie powinien speł- niać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów, w któ- rym określono składowisko w Bornem Sulinowie, jako miejsce zagospodarowania od- padów odbieranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy, zostało wydane w roku 2006. Ponadto Gmina nie zaprzestała stosowania praktyki nawet po wszczęciu postępowania przez Prezesa Urzędu, stąd naleŜy uznać, iŜ praktyka Gminy trwa po- nad 3 lata. Okoliczność ta uzasadnia podwyŜszenie wymiaru kary o kolejne 20%. Ustalając wysokość nakładanej na Gminę kary pienięŜnej, Prezes Urzędu uwzględnił równieŜ występujące w sprawie okoliczności łagodzące i obciąŜające. W szczególności uwzględniony został fakt, iŜ w toku prowadzonego postępowania Gmina współpraco- wała z organem antymonopolowym, przyczyniając się do sprawnego przeprowadze- nia postępowania. Uzasadnia to, w ocenie Prezesa Urzędu, obniŜenie wysokości kary o 10%. Prezes Urzędu orzekając o wymierzeniu kary pienięŜnej uznał, Ŝe winna ona stanowić dolegliwość dla skarŜonego przedsiębiorcy, tak, aby jej odczuwalność przyczyniła się do zapobieŜenia powstawania podobnych sytuacji w przyszłości. NałoŜona kara po- winna spełnić więc przede wszystkim funkcję prewencyjną i wychowawczą. 17 Mając na uwadze przywołane wyŜej okoliczności, ostatecznie ustalono karę w wyso- kości 43.990 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt zło- tych). W ocenie Prezesa Urzędu wymierzona kara stanowiąca około 0,59 % dochodów uzy- skanych przez Gminę w 2008r. i wynosząca około 5,9 % maksymalnego wymiaru kary przewidzianego w art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsu- mentów jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów ww. ustawy i współmierna do moŜliwości finansowych Gminy. Wobec powyŜszego orzeczono jak w punkcie II sentencji. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o ochronie […] karę pienięŜną naleŜy uiścić w ter- minie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji na konto Urzędu Ochro- ny Konkurencji i Konsumentów Warszawie: NBP O/O Warszawa 51101010100078782231000000 . Stosownie do treści art. 81 ust 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c., od niniejszej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w ter- minie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Gdańsku. Otrzymuje: Gmina Borne Sulinowo Urząd Miasta i Gminy Al. Niepodległości 6 78-449 BORNE SULINOWO