I GSK 1073/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1275/18 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1275/18 oddalił skargę K. C. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 14 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez jego nie zastosowanie pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie; b) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem zaskarżonego wadliwego rozstrzygnięcia. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, wyrażające się w zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybień organu, który wydał zaskarżoną decyzję, polegających na ich niewłaściwym zastosowaniu i zaniechaniu przez organ administracyjny zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przyjmując przy tym całkowicie bierną postawę w postępowaniu dowodowym, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy też nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę, wyjaśniając sporne okoliczności na jej niekorzyść oraz formułując twierdzenie, że skarżąca nie wykazała, że jej rodzina jest w stanie ubóstwa, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że jest osobą w stanie ubóstwa i osiągającą niskie dochody (podlegające również zajęciu i egzekucji), nie pozwalające na spłatę należności z tytułu składek. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 1 lipca 2020 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych uwag na rozpoznanie merytoryczne nie mógł zasługiwać zarzut błędnej wykładni, o którym mowa w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Brak jest bowiem w tym zakresie wymaganego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Ze względu na komplementarność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (co wynika także z łącznego ich uzasadnienia) zostaną one rozpatrzone łącznie. Wstępnie należy zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy u.s.u.s. Z przepisów tej ustawy wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu MGPiPS. Powołany w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS (w tym jego pkt 1) wyraźnie wskazuje, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Użyte w przepisie sformułowanie "zobowiązany wykaże" (a nie tylko "wskaże") oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a (v. m.in. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., II GSK 31/13; z 13 lipca 2023 r., I GSK 547/22, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane tamże), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (v. wyrok NSA z 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS sformułowania "można umorzyć". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności albo odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Przedstawiona konstrukcja materialnoprawna jakkolwiek nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, to w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu, że w świetle ustalonej sytuacji materialnej i osobistej możliwa jest egzekucja należności, a skarżąca nie znajduje się w takiej sytuacji, że jej opłacenie pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych. W tym zakresie wskazano m.in., że skarżąca uzyskuje wynagrodzenie za pracę, z którego egzekwowane są zobowiązania inne niż składkowe. Jednakże jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji (w tym z dołączonych do akt administracyjnych zajęć Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Pragi-Północ) zajęcie nie jest wyższe niż 50% wynagrodzenia, a pozostająca do dyspozycji skarżącej kwota przekracza ustalone minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego. Podniesiono także, że dla sprawy znaczenie miała okoliczność, że pomimo schorzeń skarżącej (nie kwestionowanych przez organ), jest ona zdolna do pracy i uzyskiwania z tego tytułu dochodów – o czym świadczy fakt jej zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zatem sytuacja nie jest łatwa, ale – jak wskazała sama skarżąca w prognozie sytuacji materialnej, po około 7 miesiącach (spłacie komornika) będzie otrzymywać całe wynagrodzenie za pracę. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a. oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Na uwzględnienie zatem nie mógł zasługiwać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Przy czym, jak już wskazano, to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1513/16). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji skarżącej. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a. (na co wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). W tym względzie podkreślenia wymaga, co nie jest kwestionowane, że zgodnie z ustaleniami WSA organ dwukrotnie informował skarżącą o możliwości uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające jej trudną sytuację rodzinną i materialną, w tym w pierwszym z pism dokładnie wyjaśnił jakiego rodzaju mogą być to dokumenty. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, co z kolei oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Innymi słowy, to że wynik postępowania nie dał skarżącej oczekiwanego rezultatu - nie świadczy o naruszeniu wskazywanych przepisów k.p.a. Uwzględniając dotychczasowe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.