I GSK 1076/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. i B. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Po 16/26 odrzucającego skargi w sprawie ze skarg A. P. i B. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim w przedmiocie postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Po 16/26 odrzucił skargi A. P. i B. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając postanowienie Sąd I instancji wskazał, że po analizie złożonych skarg doszedł do przekonania zgodnie z którym na całokształt działań skarżących, podejmowanych w okresie ostatnich dwóch lat przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz organami egzekucyjnymi tj. Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w Ostrowie Wielkopolskim i Urzędem Skarbowym w Ostrowie Wielkopolskim Sąd stwierdził, iż działania te stanowią nadużycie praw procesowych, co skutkuje odrzuceniem skarg. Szczegółowo przedostał swoje stanowisko w zakresie konstytucyjnego prawa do sądu, nadużywania praw procesowych. Uznał, że pod szyldem realizacji prawa do sądu i korzystania z przysługujących stronie uprawnień procesowych, podejmowane są przez skarżących czynności, wprawdzie pozornie zgodne z prawem, lecz czynione w sposób niezgodny z celem, dla którego uprawnienia procesowe zostały ustanowione. Wskazał, że mając na uwadze konstytucyjne zasady wyrażone m.in. w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, mające swoją emanację w przepisach ogólnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", ale także w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji Podatkowej niewątpliwie działania skarżących, mające charakter odwetu czy rewanżu za subiektywne poczucie przez nich krzywdy nie może być objęte ochroną prawną w formie której żądają. Sąd nie miał wątpliwości, że działanie skarżących stanowi wykorzystywanie prawa do sądu wbrew jego celowi i funkcji. Takie działanie, niezależnie od konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, nie zasługuje na ochronę i jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczo skarga na bezczynność organu należy wprawdzie do właściwości sądów administracyjnych, warunkiem jednak jej dopuszczalności jest to, aby obejmowała sprawy, które w świetle przepisów p.p.s.a. podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wskazane natomiast czynności, których domagali się skarżący w swych żądaniach kierowanych do ZUS, a których brak realizacji stał się przyczyną skarg na bezczynność, nie znajdują się w katalogu czynności z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Uznał również, że zarzuty sformułowane w skargach, w zakresie nierzetelnego, przewlekłego i niezgodnego z prawem działania organu mają w niniejszych sprawach bowiem z uwagi choćby na swoją formę generalną charakter skargi powszechnej w rozumieniu art. 226 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 1691), dalej "k.p.a". Dotyczą bowiem zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez organ, jak również przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania sprawy. Tymczasem rozpatrzenie skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co także powoduje konieczność odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Następnie skarżący złożyli skargę kasacyjną, w której zaskarżyli postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Po 16/26 w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 111 § 2 w zw. z art. 164 i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez nierozpoznanie i nierozstrzygnięcie skarg, mimo że związany postanowieniami o połączeniu spraw sąd meriti winien był to uczynić, - art. 58 § 1 punkty 1 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez odrzucenie skarg, mimo że wniesienie ich było dopuszczalne, - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nadto z ostrożności procesowej naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art 12 § 1, art. 19, art 21 § 1 pkt 3, art 61 § 1, art 64 § 2, art. 65 § 1, art. 66a § 1, art. 73 § 2, art. 105 § 1 i art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przez ich niezastosowanie, - art 15 ust 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) - przez jego niezastosowanie, - art. 13 ust 1 i 2 RODO w zw. z art. 2a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez jego niezastosowanie, - art 62 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przez jego niewłaściwe zastosowanie mimo braku przesłanek prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Skarżący wnieśli o przyznanie skarżącym od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Ostrowie Wielkopolskim zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący wnieśli o zastosowanie art. 191 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozpoznanie postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 kwietnia 2026 r. i z 28 kwietnia 2026 r. o połączeniu spraw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W toku postępowania sądowego skarżący B. P. osobiście w piśmie z dnia 16 sierpnia 2026 r., przedstawił dodatkową argumentację zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej w jego imieniu. Dodatkowo wniósł, na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, podkreślając iż jest świadomy wniosku zawartego w skardze kasacyjnej w której zrzeczono się z rozprawy. Zwracał się jednak z formalnym wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie postanowienia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie (posiedzeniu jawnym) na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Z powyższych uregulowań wynika, że w przypadku postanowień WSA kończących postępowanie w sprawie, możliwość skierowania sprawy na posiedzenie niejawne albo posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy, została pozostawiona uznaniu sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z jej uzasadnienia można wywnioskować, że istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę uznał, że wniesione skargi na bezczynność organu nie mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 622, ze zm., dalej "o.p.") postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, ze zm., dalej "ustawa o KAS"), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 6) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 7) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 8) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w ww. punkcie 7, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 9) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w ww. punkcie 5; 11) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; publ. ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55). Zakres ten przesądza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawach niniejszych nie doszło do bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ostrowie Wielkopolskim, bowiem sprawy te nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wyjaśnia, kiedy że może mieć miejsce "bezczynność" lub "przewlekłość". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego i określonego terminem obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można przypisać organowi bezczynności, gdy termin podjęcia czynności jeszcze nie upłynął. O przewlekłości można natomiast mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy, nie pozostając jednocześnie w bezczynności (termin załatwienia sprawy nie zostaje przekroczony), ale podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 12/16, tamże). W sprawach będących przedmiotem kontroli skarżący wnieśli do ZUS wnioski o: stwierdzenie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, ponowne doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, ponowne doręczenie pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu skutecznego doręczenia, przesłanie kopii dokumentów potwierdzających, na jakiej podstawie ZUS uznał, że doręczenia były skuteczne, stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych przez ZUS. Nadto skarżący zwrócili się do ZUS o udostępnienie danych tj. dokumentów zawierających historię operacji (logów systemowych) z podaniem nieprzetworzonych danych obejmujących: a) datę i godzinę faktycznego utworzenia dokumentu w systemie, b) identyfikator pracownika, który dokonał wpisu lub modyfikacji, c) historię zmian statusów sprawy (data, godzina, rodzaj zmiany), zrzutów ekranu z aplikacji, identyfikatory osób dokonujących operacji w aplikacjach, danych pracowników, którzy dokonywali merytorycznej oceny sprawy, raportów z aplikacji. Jednocześnie domagali się wyłączenia pracowników ZUS prowadzących sprawę ze względu na uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazane czynności, których domagali się skarżący w swych żądaniach kierowanych do ZUS, a których brak realizacji stał się przyczyną skarg na bezczynność, nie znajdują się w katalogu czynności z zakresu administracji publicznej, z art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Skarżący nie wskazywali, aby skargi dotyczyły bezczynności ZUS w wydaniu określonego postanowienia, decyzji administracyjnej, czy innego władczego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi, a następnie kontroli przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jak długo żadne postępowanie się nie toczy, w sensie procesowym nie istnieje sprawa administracyjna, a zatem niemożliwe jest także wskazanie organu właściwego do rozpoznania tej niezaistniałej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego Sąd I instancji odrzucając skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. trafnie rozstrzygnął, że nie podlegają one rozpoznaniu bowiem nie toczą się żadne postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby dopuścić się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się również ze stwierdzeniem Sądu I instancji, zgodnie z którym zarzuty sformułowane w skargach, w zakresie nierzetelnego, przewlekłego i niezgodnego z prawem działania organu nie mogą podlegać ocenie sądu jako skargi na bezczynność. Maja one, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji uwagę, z uwagi choćby na swoją formę generalną charakter skargi powszechnej w rozumieniu art. 226 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym, również i bezczynność, mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Za trafne Naczelny Sąd Administracyjny uważa również stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że niniejsze skargi stanowią nadużycie prawa, a tym samym wypełniają normę art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, które wraz z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w doktrynie przyjmuje się, iż nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (por. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi wtedy, gdy strona podejmuje działania dozwolone prawnie, jednak dla innych celów, niż przewidziane przez ustawodawcę. Podkreślić w tym miejscu należy, że każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to powinno być jednak wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. Zatem zachowanie, które formalnie jest zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Tak samo należy oceniać działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w innym celu, niż ochrona swoich praw. Zaznaczyć należy, że takie stanowisko znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale jest również akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Należy przy tym podkreślić, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie opisane działanie skarżących stanowi wykorzystywanie prawa do sądu wbrew jego celowi i funkcji. Takie działanie, niezależnie od konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, nie zasługuje na ochronę i jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Jak była mowa, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż określone w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przesłanka ta odnosi się do dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu, tj. ma charakter materialny i traktuje o uchybieniach uniemożliwiających rozpoznanie skargi, które nie podlegają konwalidacji (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 356-357). Inne przyczyny odrzucenia skargi niż wynikające z pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. muszą wynikać z przepisów prawa – mogą to być przepisy p.p.s.a., jak i innych ustaw (por. T. Woś, Prawo..., s. 357). Do tej kategorii w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaliczyć także przepisy Konstytucji, jeżeli możliwe jest ustalenie na ich podstawie określonej normy prawnej. Wynika to wprost z art. 8 Konstytucji, zgodnie z którym (1) Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a (2) przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Koresponduje z nim art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, wskazujący że sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom. Wszelako przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania w tych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego (wyrok SN z dnia 30 września 2003 r., II CKN 425/01, LEX nr 137527). Norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków tylko wtedy, gdyby możliwe jest jej skonkretyzowanie w formie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 95). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odpowiednio skonkretyzowana norma wynika na obecnym etapie wykładni norm konstytucyjnych – z art. 2 ustawy zasadniczej, w postaci zakazu nadużycia prawa. Skład ten podziela przy tym zapatrywanie, że ów przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy orzekania przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. I OSK 1738/09; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2003 r., IV CKN 320/01, tamże). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosowanie przepisów Konstytucji może i powinno zasadniczo polegać na ich współstosowaniu z przepisami ustawowymi (zob. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2006 r., II OSK 293/05; 14 października 2010 r., I OSK 1738/09; por. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 36–39, 46; A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 84-85). Do takiej sytuacji odnosi się właśnie przedstawiona wątpliwość w analizowanej sprawie – dotyczy ona współstosowania przepisu ustawowego (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) z przepisami ustawy zasadniczej (nie tylko art. 2, ale i art. 45 ust. 1 Konstytucji). W ocenie składu orzekającego Sądu z przedstawionych przepisów możliwa jest do wywiedzenia dostatecznie precyzyjna norma prawna zakazująca nadużywania prawa do sądu pod rygorem odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Na to, że klauzula nadużycia prawa spełnia standard określoności wskazują wyroki TK z dnia 17 października 2000 r. (SK 5/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 254) i 23 października 2006 r. (SK 42/04, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 125). Kolejno rozważenia wymaga instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt. V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15, tamże). W jego orzecznictwie za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z dnia: 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward-Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, omawiane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011, s. 436-443). Należy wskazać, że koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie w sprawach z zakresu prawa pomocy. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14, tamże). Podkreśla się jednak słusznie, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2013 r., II FZ 512/13; postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2015 r., I OZ 61/15; postanowienie z dnia 12 czerwca 2015 r., I OZ 439/15, tamże). Pierwszoplanową rolę odgrywa w tym zakresie element funkcjonalny (zob. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa do środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2011, nr 10, s. 24). Mając na uwadze powyższe, ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W największym zaś skrócie, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. Wskazać należy, że każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, ustalone jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (zob. postanowienia NSA: z 16 października 2016 r., sygn. I OSK 1992/14; z 18 marca 2014 r., sygn. I OZ 175/14; z 5 listopada 2015 r., sygn. I OZ 1382/15; tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skarg, które nie mają służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji) czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – należy oceniać pod kątem nadużycia prawa. Odnosząc się do zarzuty dotyczącego bezpodstawnego połączenia na podstawie art. 111 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia wszystkich skarg skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym zarzut ten uważa za bezpodstawny. Zgodnie z przywołanym przepisem Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Pojęcie związku między sprawami należy rozumieć jako istnienie zależności o istotnym znaczeniu, które odnoszą się do elementów stosunków prawnych w nich uregulowanych. Skoro na pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy podmiotowe (podmioty mające interes prawny lub obowiązek prawny) i przedmiotowe (treść żądanego uprawnienia, treść obowiązku i podstawa faktyczna i prawna), oznacza to, że "w związku" - w rozumieniu art. 111 § 2 p.p.s.a. - pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe winny być podobne lub identyczne. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie zostały w tych sprawach spełnione, zatem Sąd I instancji miał prawo skorzystać z normy art. 111 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się końcowo do wniosku o zastosowanie art. 191 p.p.s.a. i rozpoznanie postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 kwietnia i 28 kwietnia 20206 r., o połączeniu spraw, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 191 p.p.s.a. postanowienie sądu pierwszej instancji, od którego nie przysługuje zażalenie, może bowiem podlegać kontroli albowiem stosownie do treści tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera ugruntowane stanowisko zawarte w orzecznictwie, w którym akcentuje się konieczność powiązania opartego na podstawie art. 191 żądania z zarzutami skargi kasacyjnej. W postanowieniu z 3.06.2008 r., II OZ 554/08, tamże NSA przyjął, że "Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia. Warunkiem skutecznego złożenia takiego wniosku jest wniesienie skargi kasacyjnej i wykazanie wpływu wydanego postanowienia na wynik sprawy". Tego warunku w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej nie spełnił. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dały podstaw do tego, by zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odrzuceniu skarg na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania na rzecz organu nie rozstrzygnięto, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).