I GSK 1087/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1004/23 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1004/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. P. (dalej zwanej: skarżącą) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwanego: organem II instancji lub Kolegium) z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa (dalej zwanego: organem I instancji) z 7 czerwca 2023 r. nr EE.313.2.298.2023 oddalono zarzut nieistnienia obowiązku wniesionego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 28 lutego 2023 r. wystawionego w związku z nieopłaconym postojem pojazdu samochodowego marki [...] o numerze rej. [...], który odbywał się 22 lipca 2022 r. na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania w K. Organ stwierdził, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, w myśl którego obowiązek uiszczenia opłaty za parking w strefie płatnego parkowania nie powstał, albowiem skarżąca uiściła opłatę za postój w aplikacji mobilnej, lecz dokonała jedynie wyboru błędnego numeru rejestracyjnego pojazdu. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na podstawę prawną opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, która wynika z przepisów prawa miejscowego i jest pobierana od poniedziałku do piątku w godzinach od 10:00 do 20:00. W przypadku nieuregulowania opłaty powstawał obowiązek opłaty dodatkowej w wysokości 150,00 zł. Kolegium wyjaśniło, że bezspornie obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty w wysokości 150,00 zł powstał po stronie skarżącej w związku z faktem parkowania pojazdu w miejscu ogólnodostępnym przeznaczonym do postoju w strefie płatnego parkowania przy ul. [...] w K., wyznaczonym znakami obszarowymi D-44 "strefa płatnego parkowania". Nadto w ocenie Kolegium, ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynikało, że znaki były czytelne, a miejsce postojowe było wydzielone prawidłowo. Kolegium powołując art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej zwanej: u.p.e.a.) podzieliło stanowisko organu I instancji, że skarżąca winna była dochować należytej staranności w zidentyfikowaniu pojazdu, za który dokonała opłaty z wykorzystaniem aplikacji mobilnej. Zaistniała omyłka przy wprowadzaniu numeru rejestracyjnego nie mogła skutkować usankcjonowaniem wadliwego dokonania opłaty. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało za zasadne utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na powyżej wymienione postanowienie Kolegium wniosła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, jak również wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, skargę oddalił. W ocenie sądu I instancji obowiązkiem skarżącej było podanie numeru rejestracyjnego pojazdu, dla którego postój był opłacany, czyli dla samochodu marki [...] o numerze rej. [...], nie zaś dla innego/innych pojazdów, które choćby błędnie umieszczono w aplikacji. To właśnie ww. samochód marki [...] 22 lipca 2022 r. został zaparkowany w strefie płatnego parkowania i to postój tego, a nie innego pojazdu powinien zostać opłacony. WSA wskazując na przepisy prawa miejscowego regulujące kwestię wnoszenia opłaty za postój pojazdu, wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jen. Z 2023 r. poz. 645; dalej zwanej: u.d.p.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że regulacje zawarte w tych przepisach odpowiadają sytuacji, której nieprawidłowe wypełnienie dowodu opłaty przez osobę parkująca pojazd w strefie płatnego parkowania oznacza jej nieuiszczenie, a w konsekwencji istnieje możliwość obciążenia opłatą dodatkową osób, które zaparkowały pojazd w strefie płatnego parkowania i uiściły opłatę; 2. art. 33 § 2 pkt 1 i 2 lit. c) u.p.e.a. przez wadliwe przyjęcie, że obowiązek określony tytułem wykonawczym istnieje, podczas gdy nieprawidłowe wypełnienie dowodu opłaty nie uprawnia organu do nałożenia opłaty dodatkowej, a w konsekwencji błędne nie uwzględnienie skargi; 3. art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. przez wadliwe oddalenie wniesionego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na oddaleniu skargi pomimo przekroczenia w zaskarżonym przepisie uchwały granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.; 2. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.; dalej zwanej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zasadności obciążenia skarżącej opłatą dodatkową w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o jej stosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Kolegium, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu I instancji, ale również je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w przypadku uchybień przepisów postępowania przypisanych bezpośrednio sądowi I instancji, powinno zawierać wykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym uchybieniem, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nie wystarczy zawarcie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się strona skarżąca, determinują jak już powyżej wskazano, zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej pozostaje w oderwaniu od zarzutów zamieszczonych w jej petitum. Tym samym nie wykazano ani sposobu naruszenia wskazanych przepisów ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów materialnych zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, stwierdził, powołując się na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z 22 listopada 2017r. Nr LXXXIX2177/17, że obowiązkiem skarżącej było podanie numeru rejestracyjnego pojazdu, dla którego postój był opłacany, czyli dla samochodu marki [...] nr [...], nie zaś dla innego/innych pojazdów, które nawet błędnie umieszczono w aplikacji. Tym samym sąd I instancji uznał, że błąd ten skutkował obowiązkiem zapłaty opłaty dodatkowej. Na wstępie należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z: 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2783/15; CBOIS). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Ponadto należy zauważyć, że biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1 – 3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego przez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego – art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (vide: wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10; CBOIS). Z konstrukcji art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego) (wyrok NSA z 13 października 2021 r. sygn. akt I GSK 416/21; LEX nr 3269242). Przechodząc do meritum w pierwszym rzędzie wskazać należy, że przepis art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi jednoznacznie, że opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za nieprawidłowy sposób wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest bowiem upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2467/21 "Ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy (rady miasta) opłat za parkowanie, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie bez podanego numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana – na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. – za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wykazującej brak podstaw do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale nieprzewidzianej ustawowo przesłanki nałożenia opłaty dodatkowej, tj. opłaty za niedopełnienie obowiązku przewidzianego w § 3 ust. 7 uchwały." Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia dowodu opłaty bez podania numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. Sąd I instancji przyjął wykładnię rozszerzającą art. 13f ust. 1 ustawy, utożsamiając nieprawidłowe wypełnienie dowodu opłaty z brakiem uiszczenia opłaty. Taka interpretacja nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca w art. 13f ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny wiąże obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wyłącznie z faktem nieuiszczenia opłaty parkingowej, a nie z uchybieniami formalnymi dotyczącymi sposobu jej udokumentowania. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują sankcji w postaci opłaty dodatkowej za nieprawidłowe wypełnienie biletu parkingowego, jeżeli sama opłata została faktycznie wniesiona. Należy podkreślić, że kompetencje rady gminy wynikające z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. mają charakter techniczno-organizacyjny i nie obejmują uprawnienia do kreowania nowych przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności finansowej użytkowników dróg. W konsekwencji regulacje prawa miejscowego nie mogą prowadzić do rozszerzenia ustawowej przesłanki "nieuiszczenia opłaty" na sytuacje, w których opłata została zapłacona, lecz dowód jej wniesienia zawiera błędy formalne. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że opłata dodatkowa ma charakter sankcyjny i jako taka podlega ścisłej wykładni. W konsekwencji niedopuszczalne jest jej nakładanie w sytuacjach nieobjętych wprost dyspozycją przepisu ustawowego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię. Z podanych względów skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu sąd I instancji dokona ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.