I GSK 1111/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 59/25 w sprawie ze skargi Gminy Trzebiatów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2024 r. nr XXIX.108.S.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zasad i trybu przyznawania osobom fizycznym dotacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 59/25, po rozpoznaniu skargi Gminy Trzebiatów (dalej zwanej także skarżącą) na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie (dalej zwanej także organem) z 4 grudnia 2024 r., nr XXIX.108.S.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zasad i trybu przyznawania osobom fizycznym dotacji, w punkcie 1. uchylił zaskarżony akt nadzoru; w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 18a ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (bez wskazania daty i miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 7), przez jego błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu z niego normy prawnej, nakazującej podpisanie przez osobę przewodniczącą posiedzeniu kolegium uchwały tego organu, zawierającej treść rozstrzygnięcia nadzorczego wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym – w dniu, w którym nastąpiło podjęcie przez kolegium tego rozstrzygnięcia, tj. w dniu głosowania nad uchwałą, co doprowadziło do uznania, że z uwagi na niespełnienie tego wymogu uchylona uchwała nie spełnia kryterium legalności, podczas gdy z przepisu tego wynika, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, wyłącznie nakaz podpisania uchwały kolegium przez osobę przewodniczącą jego posiedzeniu – bez zakreślania terminu do dokonania tej czynności, który to wymów w odniesieniu do uchylonego przez Sąd rozstrzygnięcia został spełniony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18a ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przypomnieć należy, że w tym przepisie ustawodawca przyjął, że "uchwały kolegium podpisuje osoba przewodnicząca w jego posiedzeniu". Istotną zatem kwestią jest ustalenie jaki charakter należy przypisać tej normie; w ocenie kasatora jest to norma administracyjnego prawa materialnego, a stanowi o tym powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz wskazanie, że naruszenie art. 18a ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nastąpiło przez błędną jego wykładnię. W ocenie NSA przepis art. 18a powołanej wyżej ustawy zawiera jedynie przepisy o charakterze ustrojowo-procesowym, przy czym dominuje w nim element prawa procesowego. W żadnym wypadku powołany przepis nie ma charakteru materialnego; pamiętać bowiem należy, że normy prawa materialnego ustanawiają nakazy, zakazy lub uprawnienia, które bezpośrednio kształtują sytuację prawną podmiotów biorących udział w postępowaniu. Tak więc – w niniejszym postępowaniu kasacyjnym – konstrukcja zarzutu winna mieć oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego jednak nie uczyniono. Sąd II instancji błędu tego konwalidować nie może – o czym była już wyżej mowa. Mając na względzie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.