I GSK 1126/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 915/25 w sprawie ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 marca 2025 r. nr DFE-WKW.321.64.2024.BM w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. L. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 14 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 915/25, działając na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079; dalej zwanej: ustawą wdrożeniową), oddalił skargę G. L. (dalej zwanej: skarżącą) na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej zwanego: Ministrem lub organem) z 5 marca 2025 r. nr DFE-WKW.321.64.2024.BM w przedmiocie nieuwzględnienia protestu na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. – art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i uznanie, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano żadnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby zarzut naruszenia ww. przepisu, a tym samym uznanie, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, przejrzysty i bezstronny, podczas gdy postępowanie w zakresie wyboru projektów było przeprowadzone nieprawidłowo; – art. 46 ustawy wdrożeniowej przez uznanie, że argumenty podniesione w skardze w zakresie oceny spełnienia horyzontalnego kryterium obligatoryjnego nr 5 – Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku należy uznać za niezasadne, bowiem skarżąca nie przedłożyła załącznika nr 4.2. i nie podjęła żadnych starań zmierzających do jego uzyskania, podczas gdy ww. dokument nie był możliwy do uzyskania i nie był niezbędny do oceny projektu lub objęcia go dofinansowanie, a skarżąca podjęła działania, aby ten dokument uzyskać, do czego jednak WSA się nie odniósł; – art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy wdrożeniowej przez uznanie przez WSA, że modyfikacja regulaminu wyboru projektów w naborze nr FENX.02.05-IW.01-001/23 (dalej zwanego: regulaminem) nie polegała na zmianie kryteriów wyboru projektów, które przez cały okres trwania oceny wniosków o dofinansowanie pozostawały niezmienne, a więc zmiana regulaminu była możliwa, podczas gdy zmiana regulaminu dotyczyła kryteriów wyboru projektów i była nieuprawniona, bowiem w ramach postępowania złożono już wnioski o dofinansowanie; – art. 55 ust. 1 i ust 2 ustawy wdrożeniowej przez uznanie, że przedłożenie załącznika nr 6.2. było konieczne, a nadto, że organ nie był uprawniony do wezwania skarżącej do uzupełnienia tego załącznika, podczas gdy regulamin nie wykluczał możliwości wezwania skarżącej do uzupełnienia ww. braku (w przypadku uznania, że załącznik ten faktycznie winien być uzupełniony, co skarżąca kwestionuje). Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 14 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 915/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Klimatu i Środowiska. W dniu 31 stycznia 2024 r. G. L. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej zwany: wniosek). W dniu 28 czerwca 2024 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej zwany: instytucją wdrażającą) wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień lub poprawy wniosku. W piśmie tym instytucja wdrażająca wskazała, że 20 maja 2024 r. zostało podpisane porozumienie między Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej, a Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie wydania dokumentu potwierdzającego zgodność z celami środowiskowymi dla projektów realizowanych w ramach polityki spójności. Z uwagi na to, że skarżąca w załączniku nr 6.1 – Tabela dotycząca dyrektywy nr 91/271/EWG do wniosku o dofinansowanie w polu pn. Aktualna uchwała ustanawiająca aglomerację wskazała link do uchwały nr 357/XXXI/2020 Rady G. L. z 22 grudnia 2020 r. w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji ściekowej L. oraz wyznaczenia aglomeracji L. w nowym kształcie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, wyżej wymienionym wezwaniem została zobowiązana do poprawy załącznika nr 6.1 przez wpisanie w kolumnie "Aktualna uchwała ustanawiająca aglomerację" numeru i daty uchwalenia przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na ww. wezwanie instytucji wdrażającej skarżąca uzupełniła wniosek, przedkładając również pismo z 23 sierpnia 2024 r., w którym opisała uzupełnione informacje. W dniu 4 listopada 2024 r. instytucja wdrażająca poinformowała skarżącą, że został zakończony I etap oceny, wniosek otrzymał ocenę negatywną z powodu braku spełnienia kryteriów horyzontalnych: 1. Kryterium nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku." Skarżąca złożyła protest, który rozstrzygnięciem z 5 marca 2025 r. nie został uwzględniony. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt I. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił sądowi I instancji naruszenie wielu przepisów ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079; dalej zwanej: z.r.z.f.). Wszystkie poniższe zarzuty obarczone są brakiem wymaganego elementu uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci uprawdopodobnienia istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy. Za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 45 ust. 1 z.r.z.f. jest zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającąych przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Naruszenie art. 45 ust. 1 z.r.z.f. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Klimatu i Środowiska zaakceptował ocenę projektu dokonaną w zakresie braku spełniania Kryterium nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku". Sąd I instancji wyraził prawidłową ocenę prawną w omawianym zakresie: "Przeprowadzona ocena wypełniła zasady wskazane w art. 45 ust. 1 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w tym była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Jest spójna, wyczerpująca, mieści się w granicach logicznego rozumowania, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami, a także w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje wynik oceny." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 45 ust. 1 z.r.z.f. przyjmując, że postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania zostało przeprowadzone przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Oceny tej nie zmienia podnoszone przez skarżącą ogólnikowe stwierdzenie o chaosie związanym z możliwością uzyskania "Deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną"/"Informacji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną". Jak bowiem wynika z akt sprawy instytucja wdrażająca świadoma problemu z uzyskaniem tych dokumentów, przedsięwzięła kroki w celu umożliwienia wnioskodawcom wypełnienia nałożonego na nich obowiązku w ww. zakresie. Skarżąca nie wykazała także, że jak twierdzi procedura oceny projektu nie przebiegała zgodnie z Regulaminem, bowiem przedłożenie załącznika nr 6.2 nie było wymagane. Tym samym, zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 z.r.z.f. podniesiony w pierwszym tiret petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny i uzasadniony Dokonując analizy kolejnego zarzutu należy wskazać na treść art. 46 ustawy. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie racjonalizacji i efektywności procedury wyłaniania projektów do dofinansowania jak również ograniczenie nadmiernych obciążeń nakładanych na wnioskodawców nie tylko w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, lecz także na etapie zawierania umowy o dofinansowanie czy podejmowania decyzji o dofinansowaniu projektu. Obowiązek dołączenia do wniosku o dofinansowanie załącznika nr 4.2 – Deklaracja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną został określony w Załączniku nr 3 do Regulaminu wyboru projektów pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie. Skarżąca kasacyjnie jakkolwiek podnosi w owym zarzucie, że dokument ten nie tylko był niemożliwy do uzyskania, ale nie był on niezbędny do oceny projektu. To w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza wskazaniem faktów dotyczących terminu składania wniosków, związanych z jej wystąpieniem do PGW Wody Polskie i otrzymaniem 12 kwietnia 2024 r. odpowiedzi, z której wynikało, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie z przyczyn formalnych odmówił wydania Deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną z powodu wygaśnięcia porozumienia z 13 lipca 2018 r., nie wykazała żadnej okoliczności ani argumentacji na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca zupełnie pomija natomiast, że w wezwaniu z 28 czerwca 2024 r. instytucja wdrażająca poinformowała ją o tym, że 20 maja 2024 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej, a Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie wydawania dokumentu potwierdzającego zgodność z celami środowiskowymi dla projektów realizowanych w ramach polityki spójności. Również o tym, że dokument pn. Informacja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną na dalszym etapie oceny wniosku będzie traktowany jako równoważny z Deklaracją właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną. Instytucja wdrażająca wskazała również aktywne odesłania (linki) do strony internetowej NFOŚiGW oraz PGW WP, na których zostały przedstawione szczegółowe informacje wskazujące w jakich sytuacjach przedstawienie zał. 4.2 jest niezbędne, w jakich przypadkach od przedstawienia tego dokumentu dany wnioskodawca może odstąpić, a także jak wygląda procedura ubiegania się o jego wydanie. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że omawiany dokument w jej przypadku nie był niezbędny, to stosowną argumentacją powinna to wykazać, a nie poprzestawać jedynie na negowaniu tego obowiązku. Kolejny zarzut odnosi się do naruszenia przepisów art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 z.r.z.f., z których wynika, że zmiana regulaminu wyboru projektów w zakresie kryteriów wyboru projektów może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nie złożono jeszcze wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżąca kontestuje zmiany jakie dokonano w Regulaminie w związku z ekspirowaniem wcześniejszego porozumienia z 13 lipca 2018 r. zawartego pomiędzy Ministrem Inwestycji i Rozwoju a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie wydawania dokumentu potwierdzającego zgodność z celami środowiskowymi dla projektów niebędących projektami dużymi w rozumieniu rozporządzenia 1303/2013, które wiązało jego strony do 31 grudnia 2023 r. Modyfikacja Regulaminu wyboru projektów miała na celu umożliwienie podmiotom biorącym udział w naborze, które w okresie od 31 grudnia 2023 r. do zakończenia naboru wniosków, z uwagi na wygaśnięcie porozumienia z 13 lipca 2018 r., nie mogły uzyskać załącznika nr 4.2. Zasadna jest zatem ocena sądu I instancji, że zmiana dotyczyła wydłużenia terminu do złożenia owego dokumentu. Jak wskazano powyżej przedmiotowy dokument był wymagany, co wynika z Załącznika nr 3 do Regulaminu wyboru projektów pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do ostatniego zarzutu, wskazać należy, że z art. 55 ust. 1 z.r.z.f. wynika, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Zarzucając naruszenie wskazanego przepisu w trzecim tiret petitum skargi kasacyjnej kasator kwestionuje brak wezwania do uzupełnienia wniosku o załącznik nr 6.2., prezentując pogląd, że zachodziła konieczność wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o dofinansowanie projektu w tym zakresie. Należy wskazać, że Regulamin w § 9 ust. 5 stanowi, że dopuszczalne jest jednokrotne wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, co do treści przedstawionego wniosku o dofinansowanie i ewentualnego uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej. Natomiast w myśl § 7 ust. 5 pkt 2 wnioskodawca powinien samodzielnie skorygować wniosek, gdy korekta wynika z uwzględnienia zgłoszonych przez instytucję wdrożeniową uwag i jest konieczna celem zachowania spójności informacji zawartych w dokumentacji. Z ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca w wezwaniu do poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie z 28 czerwca 2024 r. zobowiązana została do poprawienia załącznika nr 6.1 przez wpisanie w kolumnie "Aktualna uchwała ustanawiająca aglomerację" numeru i daty uchwalenia przedmiotowej uchwały. W takim przypadku dla zachowania spójności informacji (§ 7 ust. 5 pkt 2 Regulaminu) powinna była dołączyć do wniosku Załącznik 6.2 "Aktualizacja danych nt. aglomeracji", który miał charakter obligatoryjny w przypadkach, gdy doszło do zmiany wielkości, podziału, czy łączenia aglomeracji ujętej w KPOŚK. Biorąc pod uwagę cytowane powyżej zapisy Regulaminu instytucja wdrażająca nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia przedmiotowego braku. Natomiast, skarżąca podnosząc że "uchwała nr 39/IV/2024 nie zmieniła nic w odniesieniu do ul. [...], a Załącznik nr 2 do uchwały stanowiący obowiązującą mapę aglomeracji ściekowej G. L. w skali 1:10000 wprowadzonej uchwałą nr 39/IV/2024 z dnia 24.07.2024 r. został przekazany do NFŚiGW w Załączniku nr 2 Mapa aglomeracji. WSA w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności.", nie sformułowała w tym zakresie odpowiedniego zarzutu. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej stanowiącej sformalizowany środek zaskarżenia, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Wymaga to zatem prawidłowego określenia w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia, tj. przede wszystkim precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd I instancji uchybił. Ze wskazanych wyżej powodów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.