I GSK 1239/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2815/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 października 2020 r. nr FS11.4145.7.2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2815/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 października 2020 r. nr FS11.4145.7.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji celowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na podstawie umowy z dnia 29 listopada 2018 r. zawartej na podstawie art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w sprawie wsparcia finansowego na utworzenie 5 miejsc opieki nad dziećmi w Niepublicznym Żłobku w zakresie określonym w resortowym programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch 2018 Wojewoda Mazowiecki przyznał skarżącej środki finansowe w łącznej wysokości 40 900 zł. Kwotę przekazano stronie w dniu 4 grudnia 2018 r. Zadanie miało być zrealizowane w terminie od dnia 4 lutego do dnia 31 grudnia 2018 roku (§ 1 ust. 10 umowy). Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r., Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do rozliczenia zadania, czyli przedłożenia zaświadczenia o dokonanym wpisie do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w terminie do dnia 4 lutego 2019 r. zgodnie z § 1 ust. 11 umowy. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. strona złożyła korektę sprawozdania z realizacji zadania przy którym przedstawiła zaświadczenie Burmistrza Gminy B. z dnia 25 stycznia 2019 r. o dokonaniu wpisu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych. Zgodnie z dokumentem, liczba miejsc w żłobku lub klubie na dzień 31 grudnia 2018 r. wyniosła 25. Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. strona wystąpiła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozliczenia dotacji do dnia 30 kwietnia 2019 r. z uwagi na wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie terminu zakończenia zadania, tj. brak ostatecznej decyzji w przedmiocie przeciwwskazań dopuszczenia Żłobka do użytkowania wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie. Pismem z dnia 27 marca 2019 r. poinformowano stronę, że w przypadku wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie terminu zakończenia zadania, za które strona nie ponosi odpowiedzialności termin ten - na wniosek beneficjenta dotacji złożony w trakcie realizacji zadania i za zgodą Wojewody - może zostać zmieniony w drodze aneksu do umowy w sprawie udzielenia dotacji Funduszu Pracy. Jednocześnie, powyższym pismem, wezwano stronę do zwrotu środków przekazanych przez Wojewodę na podstawie umowy w terminie 15 dni od daty doręczenia pisma określającego obowiązek zwrotu, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z uwagi na wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Pismem z dnia 13 września 2019 r. strona złożyła wniosek dowodowy oraz wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Pismem z dnia 31 października 2019 r. Wojewoda poinformował stronę o zaliczeniu dokumentów złożonych bezpośrednio do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego Warszawie w toku postępowania poprzedzającego przyznanie i rozliczenie dotacji. Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. strona wniosła o umorzenie postępowania w związku z bezprzedmiotowością i brakiem przesłanek faktycznych do wydania decyzji w sprawie. Decyzją z dnia 14 grudnia 2019 r. Wojewoda określił stronie przypadającą do zwrotu kwotę 40 900 zł stanowiącą dotację celową wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 4 grudnia 2018 r. Jednocześnie wskazał, że wpłaty kwoty należało dokonać w całości na wskazany rachunek bankowy w terminie 15 dni od daty doręczenia wydanej decyzji. Strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i orzekając co do istoty sprawy określił skarżącej: 1) przypadającą do zwrotu kwotę 40 900 zł, stanowiącą dotację celową udzieloną na podstawie umowy z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie wsparcia finansowego na utworzenie i zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki w zakresie określonym w Programie; 2) dzień 4 grudnia 2018 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od kwoty dotacji określonej w pkt 1 decyzji, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem dotacji celowej w rozpoznawanej sprawie było utworzenie pięciu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku (§ 1 ust. 1 umowy) w okresie od dnia 4 lutego 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Przez realizację zadania rozumieć należało wykonanie i odbiór końcowy wszystkich robót, dostaw i usług ujętych w kosztorysie realizacji zadania wraz z dokonaniem zapłaty. Z pisma Burmistrza Gminy B. z dnia 7 marca 2019 r. Żłobek został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, prowadzonego przez Burmistrza Gminy B. w dniu 15 lipca 2014 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, które nie wymagały podania liczby miejsc przy dokonywaniu wpisu do rejestru. We wniosku o dokonanie wpisu, ale też w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie z dnia 13 czerwca 2014 r. nie określono zatem liczby miejsc. Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. Burmistrz Gminy B. poinformował stronę o zmianach w obowiązujących przepisach dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (do pisma załączono pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2017 r.). W związku z brakiem reakcji strony kolejnym pismem z dnia 17 października 2018 r. strona została poinformowana, że z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jednoznacznie wskazuje organy właściwe do ustalenia liczby miejsc w żłobku i klubie dziecięcym. W przypadku żłobków liczbę miejsc określa właściwy państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, natomiast w przypadku klubów dziecięcych liczbę tę określa burmistrz gminy w opinii potwierdzającej spełnienie ww. wymogów. W związku z powyższym wezwano stronę do dostarczenia decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych z określoną liczbą miejsc w Żłobku, wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie. Strona miała zatem wiedzę w zakresie obowiązków wynikających z właściwych przepisów obowiązujących przed zawarciem umowy i otrzymaniem dotacji. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że skarżąca powinna dysponować stosowną decyzją właściwego organu w celu wykazania faktycznej liczby miejsc opieki w funkcjonującym Żłobku przed okresem, na który przyznano dotację oraz po utworzeniu dodatkowych miejsc opieki w Żłobku. Skarżąca, pomimo wezwań organu o uzupełnienie dokumentacji poprzez nadesłanie decyzji właściwego organu potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, która pozwoli na uaktualnienie danych dot. Żłobka w rejestrze, nie uzupełniła braków w tym zakresie. Nie zostały spełnione warunki udzielenia dotacji. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić ile faktycznie było uprzednio miejsc opieki w Żłobku i czy faktycznie liczba ta została zwiększona o pięć dodatkowych miejsc opieki sfinansowanych ze środków dotacji. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji a także umorzenie postępowanie w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) przepisu prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty zarzutów zawartych we wniesionej przez skarżącą skardze; 2) przepisu prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 76 kpa, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi jako niezasadnej w wyniku uznania, że skarżąca nie wykazała w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej do Sądu decyzji, że udzielona jej dotacja została wykorzystana na cel przewidziany w umowie dotacyjnej tj. na zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu w sytuacji, gdy przedstawiono organowi dowody w postaci dokumentów urzędowych w postaci zaświadczeń wydanych przez właściwe Organy: PINS w Pruszkowie oraz Burmistrza Gminy B., z których treści wprost wynika, że w ciągu 2018 r. doszło u skarżącej do zwiększenia liczby miejsc dla dzieci w Żłobku nie tylko o wymagane w umowie dotacyjnej 5 miejsc, ale o 10 miejsc; 3) przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dotacji na zwiększenie liczby miejsc w Żłobku, które toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jedynym dopuszczalnym prawnie dowodem, którym strona może wykazać, że doszło do zwiększenia liczby miejsc w żłobku i tym samym że doszło do należytego wykorzystania dotacji na cel, który został określony w umowie o dofinansowanie, jest stosowny wpis organu ewidencyjnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w elektronicznie prowadzonym Systemie Informacji Oświatowej oraz że wyklucza to udowodnienie wspomnianych okoliczności za pomocą innych dowodów, w tym zaświadczeń urzędowych wydanych przez właściwe organy nawet w sytuacji gdy decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie nie określała początkowej liczby miejsc w Żłobku (bo nie było wówczas takiego prawnego wymogu). Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy dotyczy oceny podstaw do stwierdzenia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, w sytuacji braku potwierdzenia przez uprawnione organy utworzenia w roku 2018 nowych miejsc opieki w żłobku, w efekcie uchylania się przez skarżącą od podejmowania działań w celu określenia liczby miejsc opieki utworzonych w żłobku T. i dokonania aktualizacji wpisu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wskazuje organy właściwe do ustalenia liczby miejsc w żłobku i w klubie dziecięcym. W przypadku żłobków liczbę miejsc określa właściwy państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych (art. 25 ust. 2a pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3), natomiast w przypadku klubów dziecięcych liczbę tę określa burmistrz gminy w opinii potwierdzającej spełnienie wymogów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy potwierdzenie utworzenia w roku 2018 nowych miejsc opieki w Żłobku T. należało do Burmistrza Gminy B. przez dokonanie stosownych wpisów we właściwym rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, nie do organów procedujących w sprawie i do Sądu. Dokonanie stosownych wpisów w rejestrze powinno być poprzedzone wydaniem decyzji przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych W roku 2018 decyzja taka nie była wydana. Żłobek został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, prowadzonego przez Burmistrza Gminy B. w dniu 15 lipca 2014 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, które nie wymagały podania liczby miejsc przy dokonywaniu wpisu do rejestru. We wniosku o dokonanie wpisu, ale też w decyzji właściwego organu z dnia 13 czerwca 2014 r. nie określono zatem liczby miejsc. Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. Burmistrz Gminy B. poinformował stronę o zmianach w obowiązujących przepisach dotyczących żłobków i klubów dziecięcych. W związku z brakiem reakcji skarżącej, kolejnym pismem z dnia 17 października 2018 r. skarżąca została poinformowana, że od dnia 1 stycznia 2018 r. ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jednoznacznie wskazuje organy właściwe do ustalenia liczby miejsc w żłobku i klubie dziecięcym. W przypadku żłobków liczbę miejsc określa właściwy państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, natomiast w przypadku klubów dziecięcych liczbę tę określa burmistrz gminy w opinii potwierdzającej spełnienie ww. wymogów. W związku z powyższym wezwano stronę do dostarczenia decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych z określoną liczbą miejsc w żłobku. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. ponowiono wezwanie do uzupełnienia dokumentacji żłobka przez nadesłanie decyzji właściwego organu potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, która pozwoli na uaktualnienie danych w rejestrze. W uzupełnieniu powyższego pisma, pismem z 7 marca 2019 r. wyjaśniono, że na potrzeby sprawozdawczości realizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w trakcie kontaktów roboczych ustalono liczbę miejsc w Żłobku T. na 25 zgodnie z informacją przekazaną przez właściciela żłobka. Pomimo podjętych niezależnych działań przez Wojewodę w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie uzyskano potwierdzenia utworzenia 5 miejsc opieki w Żłobku ze środków przyznanej dotacji, co było skutkiem braku właściwych działań strony. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 60 i art. 61 u.f.p. (kilka jednostek redakcyjnych) polegającą na uznaniu przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dotacji na zwiększenie liczby miejsc w żłobku, które toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynym dopuszczalnym prawnie dowodem, którym strona może wykazać, że doszło do zwiększenia liczby miejsc w żłobku i tym samym że doszło do należytego wykorzystania dotacji na cel, który został określony w umowie o dofinansowanie, jest stosowny wpis organu ewidencyjnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w elektronicznie prowadzonym Systemie Informacji Oświatowej, oraz że wyklucza to udowodnienie okoliczności za pomocą innych dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a więc zasad przyjętych w Programie MALUCH 2018 i znajdujących odzwierciedlenie w umowie podpisanej przez skarżącą z właściwym wojewodą. Umowie, w której jasno wskazano, na jaki cel została przyznana dotacja. Było to utworzenie w 2019 r. nowych miejsc w żłobku istniejącym, z zarejestrowaną określoną ilością miejsc (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I GSK 1423/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy za chybione uznano sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 60 i art. 61 u.f.p., a także przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 oraz art. 76 k.p.a. Należy stwierdzić również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi, wyjaśnia zastosowane w sprawie przepisy, a ściślej przytacza ich brzmienie, przytacza podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji lub prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.