I GSK 1263/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 1315/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 września 2020 r. nr 326/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1315/20 oddalił skargę M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 17 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: M. J. złożył wniosek o umorzenie w całości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ustaleniu, że na koncie skarżącego figurują, m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez płatnika oraz przez ubezpieczonych, decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek organ odwołał się do treści art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., dalej: u.s.u.s.) statuującego wyłączenie możliwości umorzenia należności w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Zgodnie z jego brzmieniem, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Nie jest zatem możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia wymienionych w tym przepisie należności. Następnie organ zacytował przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w myśl którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z przepisu tego wynika, że dotyczy on składek na własne ubezpieczenie płatnika składek, nie dotyczy natomiast składek za osoby ubezpieczone, w części finansowanej przez płatnika. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 17 września 2020 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W decyzji organ odwoławczy wskazał, że zadłużenie zobowiązanego obejmuje składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, zaś zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do przedmiotowych należności nie stosuje się art. 28 tej ustawy, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek oraz należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, które nie podlegają pod zakres rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wobec powyższego stwierdził, iż wskazane należności wyłączone są spod możliwości umorzenia na podstawie powołanych przepisów prawnych, a zatem w sprawie znajdował zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że m.in., że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Sąd przywołał m.in. treść art. 28 oraz art. 30 u.s.u.s. stwierdzając, że ZUS w punkcie pierwszym decyzji wydanej w I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Powołane uregulowanie u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. W niniejszej sprawie ZUS zastosował się do tego przepisu, odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek. W ocenie WSA organ rentowy zasadnie także odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych z pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika z treści tego przepisu, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Rozważenie tej możliwości może nastąpić na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co było przedmiotem odrębnej decyzji, znajdującej się w aktach sprawy. W konkluzji WSA uznał, że zarzuty skargi wskazujące, że do powstania zaległości przyczyniły się trudności w prowadzonej działalności gospodarczej oraz wskazujące na trudną sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego nie wiążą się z przedmiotową sprawą. Wydana w niej decyzja ma charakter formalny, w której odmówiono wszczęcia postępowania. Organ nie ustalał w niej sytuacji majątkowej, ani życiowej strony. Ustalił jedynie, że skarżący posiada zaległości i w omówionym wyżej zakresie odmówił wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.c. w związku z art. 17 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnie, a to poprzez uznanie, iż nie jest stroną postepowania ten czyjego obowiązku postępowanie dotyczy. - art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnie, a to poprzez przyjęcie, że postępowanie określone w przepisie można wszcząć tylko na wniosek ubezpieczonego będącego płatnikiem składek, podczas gdy prawidłowa wyładnia nakazuje uznanie, iż jest dopuszczalne wszczęcie przedmiotowego postępowania na wniosek osoby mającej interes prawny, tj. płatnika składek w związku z jego obowiązkiem określonym w art. 17 ust.1 u.s.u.s. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 - dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Na wstępie rozważań niezbędne jest wyjaśnienie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu, czy precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 29 października 2004 r., FSK 1193/04; z 14 lutego 2012 r. , II FSK 1540/10; z 11 września 2012 r., II OSK 151/12; z 13 lipca 2017 r., II GSK 4692/16; publik. CBOSA). Zarzuty muszą być skonstruowane na tyle precyzyjnie, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał się domyślać jaki w istocie przepis prawa skarżący powołał w skardze kasacyjnej. Zatem to na skarżącym kasacyjnie spoczywa obowiązek wskazania zarzuconego przepisu prawa, zaś Naczelny Sąd Administracyjny tym wskazaniem jest związany. W skardze kasacyjnej w ramach pierwszego zarzutu jako naruszone zdaniem skarżącego wskazano dwa przepisy, tj. art. 28 k.p.c. w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.u.s. Skarżący wskazał, że naruszenia tych przepisów upatruje w błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że nie jest stroną postępowania ten czyjego obowiązku postępowanie dotyczy. Pierwszy z powołanych w tym zarzucie kasacyjnym przepisów (art. 28 k.p.c.) stanowi, że: Jeżeli pozwany nie ma miejsca zamieszkania w Polsce, ogólną właściwość oznacza się według miejsca jego pobytu w Polsce, a gdy nie jest ono znane lub nie leży w Polsce - według ostatniego miejsca zamieszkania pozwanego w Polsce. Przepis ten nie przystaje do ram prawnych sprawy, bowiem stanowi klauzulę posiłkową wobec reguły właściwości miejscowej przyjętej w przepisach ogólnych o właściwości w sprawach cywilnych. Przepis ten nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie, ani przez organ ZUS, ani przez Sąd I instancji, z uwagi na to że nieniejsza sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilny. Z drugiego z powołanych w tym zarzucie kasacyjnym przepisu (art. 17 ust. 1 u.s.u.s.) wynika, że: Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz chorobowe za ubezpieczonych, o których mowa w art. 16 ust. 1-3, 5, 6 i 9-12, obliczają, rozliczają i przekazują co miesiąc do Zakładu w całości płatnicy składek. Ten przepis z kolei dotyczy operacji comiesięcznego obliczania, rozliczania i przekazywania (opłacania) w całości składek na ubezpieczenia społeczne do ZUS przez płatników za ubezpieczonych. Przepis ten nie dotyczy sprawy odnoszącej się do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, czy też postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, a tym samym usuwa się spod kontroli kasacyjnej. Z powyższych powodów zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. W drugim zarzucie kasacyjnym skarżący wskazał na naruszenia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, iż postępowanie określone w przepisie można wszcząć tylko na wniosek ubezpieczonego będącego płatnikiem składek podczas, gdy prawidłowa wykładnia nakazuje uznanie, iż jest dopuszczalne wszczęcie przedmiotowego postępowania na wniosek osoby mającej interes prawny, tj. płatnika składek w związku z jego obowiązkiem określonym w art. 17 ust. 1 u.s.u.s. W ocenie NSA zarzut ten jest niejasny, nawiązuje bowiem do interesu prawnego płatnika składek i jego obowiązku uiszczania składek, strona wskazuje, iż jest w tej sytuacji dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Za uprawnione należy uznać twierdzenie, że płatnik składek jest uprawniony do żądania umorzenia należności z tytułu składek. Zauważyć jednak należy, że skarżący kasacyjnie nie precyzuje, jakich składek ma dotyczyć wszczęcie postępowania w sprawie ich umorzenia. Wskazać zatem trzeba, za Sądem I instancji, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei art. 28 ust. 3b przewiduje, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na mocy tego umocowania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, późn. 1365) wskazał, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. NSA zauważa, że wniosek skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia został rozdzielony na dwie części, tę rozpoznawaną w niniejszej sprawie, gdzie odmówiono wszczęcia postępowania ze względu na brak prawnych możliwości umorzenia tych należności (wskazane powyżej dwa przypadki: art. 30 i art. 28 ust. 3a w zw. z ust. 3b u.s.u.s.) oraz drugą, na którą zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie której organ wydał decyzję merytoryczną. Organ wydał w tym zakresie decyzję merytoryczną, ponieważ w zakresie tych składek znajdowała zastosowanie instytucja umorzenia należności z tytułu składek. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek został rozpoznany w części formalnie, gdzie przepisy nie przewidują możliwości umorzenia tych należności. W części zaś merytorycznie. Przy rozdzieleniu wniosku skarżącego nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa. Organy miały bowiem prawo to uczynić, zaś odmowa wszczęcia postepowania znajdowała uzasadnienie w przepisach prawa, tj. w art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 28 ust. 3a w zw. z ust. 3b u.s.u.s. Mając powyższe na uwadze zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. Już tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosków: 1. "o wyłączenie od orzekania w zakresie zażalenia Sędziów delegowanych do NSA z sądów niższej instancji" z uwagi na skargę konstytucyjną w sprawie zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. akt SK 78/19, 2. o zawieszenie postepowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. akt SK 78/19 - wskazuje, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 4 lipca 2023 r. wydanym na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2393) umorzył postępowanie w sprawie, uznając niedopuszczalność skargi konstytucyjnej. Po drugie, pełnomocnik skarżącego, po wyznaczeniu składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie wniósł, na podstawie art. 19 p.p.s.a. o wyłączenie sędziego delegowanego od orzekania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1263/21 odrzucił wniosek pełnomocnika skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia NSA przedstawił szczegółową argumentację w kwestii prawidłowości konstrukcji wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. NSA w składzie orzekającym, podziela argumentację zaprezentowaną w przywołanym postanowieniu, zaś odnoszenie się na obecnym etapie sprawy do wniosku o wyłączenie pozostałych sędziów delegowanych do NSA uznaje za niecelowe. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).