I GSK 1265/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1673/22 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 28 października 2022 r. nr 2401-IEE.711.945.2022.2.DJ w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od L. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1673/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. (strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (skarżący kasacyjnie, organ, DIAS) z dnia 28 października 2022 r., nr 2401-IEE.711.945.2022.2.DJ w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Bielsku - Białej (dalej: Dyrektor Oddziału ZUS w Bielsku-Białej) wydał stronie decyzję z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr 020071DzPDz17l000408 określającą wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2012 r. do lutego 2013 r. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, które Sąd Okręgowy w Bielsku - Białej wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r., sygn. [...] oddalił, a Sąd Apelacyjny w Katowicach - wskutek apelacji - wyrokiem z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. [...] oddalił apelację. Na podstawie ww. prawomocnej decyzji Dyrektora Oddziału ZUS w Bielsku-Białej, wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze z dnia [...] stycznia 2022 r. nr: [...], [...], [...]. W ślad za tym organ egzekucyjny zawiadomił o zajęciu wierzytelności ze świadczenia. W reakcji na to strona złożyła skargi na ww. zajęcia, które organ ZUS postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. oddalił. Wskutek zażalenia na powyższe postanowienie DIAS w Katowicach rozstrzygnięcie to uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku tego ponownie prowadzonego postępowania skarżący pismami z dnia 30 czernica 2022 r., 28 lipca 2022 r. i 22 sierpnia 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132; dalej: u.p.e.a.), ewentualnie o rozłożenie kwoty egzekwowanej na raty w wysokości do 80 zł na podstawie art. 64e i art. 64f w zw. z art. 71c u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 19 września 2022 r., na podstawie art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 oraz art. 17 i 18 u.p.e.a., odmówił wyrażenia zgody na umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. DIAS postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Bielsku-Białej z dnia 19 września 2022 r. W części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego do zaległości składkach na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie. Jak wyjaśnił organ ll instancji, przyczyną uchylenia ww. postanowienia w części była okoliczność, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012 r. uległy przedawnieniu. Z kolei pozostałe zaległości nie uległy przedawnieniu, gdyż na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej: u.s.u.s.), bieg terminu ich przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia w którym decyzja stała się prawomocna. Ponieważ 24 lutego 2017 r. stronie doręczono zawiadomienie z dnia 20 lutego 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek ubezpieczeniowych, to z tym dniem uległ zawieszeniu bieg terminu przedawnienia ww. należności. Następnie Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z dnia [...] grudnia 2021 r. sygn. [...] oddalił apelację w sprawie składek ubezpieczeniowych, dlatego termin przedawnienia zaległości w tych składkach zaczął biec na nowo od 1 stycznia 2022 r. Jak dalej argumentował organ ll instancji, Dyrektor Oddziału ZUS w Bielsku-Białej na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2022 r., sporządził zawiadomienia o zajęciu świadczeń społecznych i z tym dniem (tj. pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której został skarżący zawiadomiony), bieg terminu przedawnienia ponownie uległ zawieszeniu. Jednakże uwzględniając, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2012 r. uległy przedawnieniu w dniu 20 stycznia 2022 r., to ten termin nie mógł ulec zawieszeniu z dniem 28 stycznia 2022 r., dlatego w tym zakresie umorzono postępowanie. Natomiast należności dotyczące kolejnych okresów nie uległy przedawnieniu, ponieważ nastąpiło skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia na skutek pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Rozpoznając skargę od powyższego orzeczenia Sąd I instancji uznał, że jest ona zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zdarzenie w postaci zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zaległych składek (a następnie doręczenie zapadłej w tym postępowaniu decyzji), stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności i wskutek tego, że zdarzenie to spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wskazując na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. WSA stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już art. 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021 , s. 121). Według Sądu I instancji, z powyższego wynika, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, które to zawieszenie - w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - zakończy się wraz z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej, niż wskutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek, czy nawet wydanie i doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zaś samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wymiarowego. Jak stwierdził Sąd I instancji, z akt przedłożonych sprawy wynika, że pierwszą ujawnioną przez organ czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, o której dłużnik został zawiadomiony, było wystawienie tytułów wykonawczych i zastosowanie środka egzekucyjnego. Doszło do tego w dniu [...] stycznia 2022 r., a skarżący otrzymał zawiadomienie wraz z odpisem tytułów wykonawczych w dniu 28 stycznia 2022 r. Powyższe może wskazywać na przedawnienie należności składkowych za okres nie tylko lutego 2012 r. jak przyjął organ, ale także kolejnych okresów objętych zaskarżonym postanowieniem, do lutego 2013 r. włącznie. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem postępowania przed organem, który poddał badaniu i analizie jedynie wpływ wszczęcia postępowania wymiarowego na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem uwzględnić wyżej zaprezentowaną wykładnię art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i stosownie do niej przeanalizować zawarte w nim przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności, a w szczególności ustalić i wskazać, czy w okresie do dnia doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych zaistniały jakiekolwiek inne niż wskazane dotychczas zdarzenia opisane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s., które mogły mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4, art. 24 ust. 5b i art. 24 ust. 5f u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy powinien ustalić i wyjaśnić, czy w sprawie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek w sytuacji, w której wszystkie aspekty z tym związane zostały ustalone i wyjaśnione, co znalazło również wyraz w uchylonym postanowieniu DIAS w Katowicach; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 i z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zdarzeń mogących mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, w sytuacji w której w uchylonym postanowieniu poddano wyczerpującej analizie wszystkie aspekty związane z biegiem terminu przedawnienia i ustalono, że w sprawie nie doszło do przedawnienia spornych należności; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. poprzez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie), w sytuacji w której przepis ten został zastosowany w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy w uchylonym postanowieniu DIAS w Katowicach. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 24 lutego 2017 r., doręczono skarżącemu zawiadomienie z dnia 20 lutego 2017 r., co wszczęło postępowanie w sprawie wymiaru jego zaległych składek ubezpieczeniowych. Na decyzje z dnia 5 kwietnia 2017 r. określające wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 2/2012 do 2/2013 skarżący wniósł odwołanie. W dniu [...] maja 2019 r. Sąd Okręgowy w Bielsku-Białej wyrokiem o sygn. akt [...] oddalił odwołanie skarżącego. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2021 r. o sygn. akt [...], którym Sąd ten oddalił apelację skarżącego w sprawie składek ubezpieczeniowych wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Bielsku-Białej na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2022 r., sporządził zawiadomienia o zajęciu skarżącemu świadczeń społecznych. Zawiadomienia to skarżący otrzymał w dniu 28 stycznia 2022 r. Jest to pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności skarżącego z tytułu składek, która zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawiesza bieg terminu przedawnienia. W myśl wskazanego przepisu, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W świetle regulacji zawartej w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zgodzić należy się z WSA, że wszczęło postępowanie w sprawie wymiaru zaległych składek ubezpieczeniowych skarżącego pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Jednakże zauważyć należy, że skutków wszczęcia wobec skarżącego postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek ubezpieczeniowych, Sąd I instancji nie przeanalizował przez pryzmat art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Stosownie do tego przepisu bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Podkreślić trzeba, że analizy takiej nie zawiera również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2022 r., sygn. l SA/GI 793/22, którego poglądy zostały podzielone i przyjmuje za własne w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie był także przedmiotem oceny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 4/23, którym to wyrokiem oddalona została skarga kasacyjna organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2022 r., sygn. l SA/GI 793/22. Mając powyższe na względzie za zasadny należało uznać zarzut zawarty w pkt 1. teret pierwsze skargi kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji winien dokonać wyżej wskazanej analizy i w tym świetle ocenić zasadność twierdzenia organu, czy w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji w ocenie składu orzekającego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. W zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu podatkowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).