I GSK 1266/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3169/24 w sprawie ze skargi E. S.A. w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E. S.A. w S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3169/24 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca", "strona", "spółka") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] października 2023 r., nr [...], odmawiającą E. S.A. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca" lub "strona") wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2021 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że spółka złożyła wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za grudzień 2021 r. po upływie ustawowego terminu. Wraz z wnioskiem złożono podanie o jego przywrócenie. Postanowieniem z 9 maja 2022 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił przywrócenia terminu. W odpowiedzi skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 18 lipca 2022 r. Prezes Zarządu PFRON podtrzymał wcześniejszą decyzję o odmowie przywrócenia terminu. W wyniku wniesienia skargi do sądu, wyrokiem z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2302/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z 18 lipca 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie dokonał prawidłowej oceny wniosku skarżącej, zwłaszcza w kontekście problemów wynikających z wprowadzenia 1 stycznia 2022 r. nowych przepisów w ramach tzw. Polskiego Ładu oraz wskazał, że uchybienie terminowi było następstwem trudnej do przezwyciężenia przeszkody, jaką stanowił chaos w polskim systemie podatkowym po 1 stycznia 2022 r. W wykonaniu wyroku Prezes Zarządu PFRON postanowieniem z 14 września 2023 r. przywrócił termin na złożenie wniosku Wn-D za grudzień 2021 r. oraz zobowiązał skarżącą do jego niezwłocznego przedłożenia. Skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek 31 sierpnia 2023 r., a 14 września 2023 r. dokonano wypłaty dofinansowania. Wnioskiem z 31 sierpnia 2023 r. skarżąca zażądała wypłaty odsetek, a w piśmie z 27 września 2023 r. podtrzymała swoje żądanie. Decyzją z [...] października 2023 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącej wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2021 r. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] października 2024 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania po terminie uniemożliwia organowi jego przyznanie. Dopiero postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z 14 września 2023 r., przywracające termin na złożenie wniosku, wyeliminowało ujemne skutki wynikające z dokonania czynności po terminie. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, dopiero od tej daty wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za grudzień 2021 r. można było uznać za kompletny i prawidłowo złożony. Skoro zaś wnioskowana kwota dofinansowania została wypłacona spółce 14 września 2023 r., nie zostały spełnione przesłanki do naliczenia odsetek na podstawie art. 26c ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 poz. 100 z późn. zm.) dalej "ustawa o rehabilitacji", ponieważ nie doszło do opóźnienia w wypłacie dofinansowania. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3169/24 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu jest prawidłowe i odpowiada prawu. Podkreślił, że 25-dniowy termin, po którego upływie, zgodnie z art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, naliczane są odsetki, rozpoczyna swój bieg od dnia wydania postanowienia o przywróceniu terminu na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Podkreślił, że postanowienie o przywróceniu terminu wywołuje skutki prawne od chwili jego wydania, przywracając uprawnienie do dokonania czynności procesowej (w niniejszym przypadku – złożenia wniosku) pomimo uchybienia terminowi. Jako akt o charakterze konstytutywnym inicjuje ono bieg 25-dniowego terminu, po którego upływie, zgodnie z art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, naliczane są odsetki. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 173 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżam w całości doręczony stronie skarżącej w dniu 10 marca 2025r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025r. (V SA/Wa 3169/24) oddalający skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2024 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2023r. w przedmiocie odmowy wypłaty stronie odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2021r. (nr [...]), zarzucając: 1. naruszenie 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że: a) wypłata dofinansowania nastąpiła w ustawowym terminie 25 dni od daty złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2021r. (z uzasadnionym wnioskiem o przywrócenie terminu), w sytuacji gdy kompletny i prawidłowo wypełnionego wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za grudzień 2021r. został złożony w dniu 11 lutego 2022r., termin 25 dni upływał w dniu 09 marca 2022r. zaś wypłata nastąpiła dopiero w dniu 14 września 2023r., a więc z 555-dniowym opóźnieniem, b) termin do wypłaty dofinansowania rozpoczął bieg dopiero od momentu wydania postanowienia przez Prezesa PFRON o przywróceniu uchybionego terminu z dnia 14 września 2023r., w sytuacji gdy Prezes PFRON wcześniej dwukrotnie (postanowieniami z dnia 09 maja 2023r. i z dnia 18 lipca 2023r.) w nieprawidłowy sposób odmawiał przywrócenia uchybionego terminu, czym z własnej winy wydłużył proces wypłaty dofinansowania, co zostało ostatecznie potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2. naruszenie art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało odmówić wypłaty odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych obliczonych za okres od dnia 09 marca 2022r. do dnia 14 września 2023r., pomimo nieterminowego przekazania przez Fundusz kwoty miesięcznego dofinansowania za miesiąc grudzień 2021r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. ewentualnie w trybie art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, 3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji. 4. Stosownie do treści art. 176 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczam, że skarżący zrzeka się przeprowadzenia rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże). Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, od którego momentu rozpoczyna bieg 25-dniowy termin, po którego upływie, zgodnie z art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, naliczane są odsetki. Biorąc pod uwagę istotę sporu oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za grudzień 2021 r. w dniu 11 lutego 2022 r., tj. po upływie ustawowego terminu. Równocześnie wraz z wnioskiem wniosła o jego przywrócenie. Prezes Zarządu PFRON, postanowieniem z 14 września 2023 r., przywrócił termin na złożenie wniosku. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że wypłata dofinansowania nastąpiła w ustawowym terminie 25 dni od daty złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku podczas gdy wniosek został złożony 11 lutego 2022r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że postanowienie o przywróceniu terminu wywołuje skutki prawne od chwili jego wydania, przywracając uprawnienie do dokonania czynności procesowej (w niniejszym przypadku – złożenia wniosku) pomimo uchybienia terminowi i że dopiero to postanowienie jako akt o charakterze konstytutywnym inicjuje bieg 25-dniowego terminu, po którego upływie, zgodnie z art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, naliczane są odsetki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie o przywróceniu terminu, tworzy jedynie możliwość procesowego uwzględnienia czynności, ale nie tworzy nowego momentu jej dokonania. Postanowienie o przywróceniu terminu nie inicjuje biegu 25-dniowego terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca powiązał bieg terminu z obiektywnym zdarzeniem procesowym, którym jest złożenie wniosku do organu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu należy dokonać czynności, której termin dotyczył, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że czynność - złożenie wniosku Wn-D - jest dokonana już w chwili jej złożenia, a postanowienie organu jedynie usuwa skutek jej bezskuteczności. Strona złożyła prawidłowy wniosek o dofinansowanie z uzasadnionym wnioskiem o przywrócenie terminu już w dniu 11 lutego 2022r.Dół formularza Uznanie za organem i Sądem I instancji, że termin na wypłatę dofinansowania powinien rozpocząć bieg dopiero od momentu wydania postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia 14 września 2023r. przywracającego termin do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, prowadziłoby do wniosku że przywrócenie terminu zmienia moment dokonania czynności. Nie można się z tym zgodzić opierając się o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym utrwalony jest pogląd, że przywrócenie terminu nie zmienia momentu dokonania czynności procesowej, lecz jedynie usuwa negatywne skutki jej dokonania po terminie. Wskazuje się, że istotą instytucji przywrócenia terminu jest umożliwienie rozpoznania czynności dokonanej po terminie, ale czynność ta pozostaje dokonana w dniu jej faktycznego wniesienia, a nie w dniu wydania postanowienia o przywróceniu terminu (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II FSK 1226/21). W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny analizując konstrukcję naliczania odsetek wskazał, że dla ustalenia momentu powstania skutków prawnych decydujące znaczenie ma moment dokonania czynności przez stronę, a nie późniejsza ocena tej czynności przez organ lub sąd. W konsekwencji nie powinno rodzić wątpliwości, że skutki prawne związane z czynnością procesową powstają z chwilą jej dokonania, o ile czynność ta zostaje następnie uznana za skuteczną. NSA wielokrotnie wskazywał, że w sytuacjach, w których przepisy wiążą określone konsekwencje prawne z dniem złożenia wniosku lub deklaracji, momentem tym jest faktyczny dzień wpływu pisma do organu (por. Wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 433/18, tamże). Jeżeli przepis uzależnia powstanie określonych skutków od dokonania czynności przez stronę, to moment tej czynności jest decydujący dla obliczania dalszych terminów. W tym miejscu wymaga podkreślenia akcesoryjny charakter odsetek i ich ścisłe powiązanie z powstaniem zobowiązania głównego. Przywrócenie terminu usuwa skutek w postaci bezskuteczności czynności, ale nie tworzy nowej daty dokonania czynności. Jedynie potwierdza, że czynność dokonana wcześniej może być uznana za skuteczną w postępowaniu. Tym samym – w sytuacji gdy o wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za grudzień 2021 r. został złożony 11 lutego 2022 r., a następnie uznano jego skuteczność poprzez przywrócenie terminu – datą złożenia wniosku pozostaje dzień jego faktycznego wpływu do organu. Zasadny jest zarzut naruszenia Art. 26c ust. 3a ustawy poprzez przyjęcie, że wypłata dofinansowania nastąpiła w ustawowym terminie 25 dni od daty złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku, podczas gdy nastąpiło to z opóźnieniem. W świetle powyższych wyjaśnień, momentem rozpoczynającym bieg wskazanego w art. 26c ust. 3a ustawy terminu jest dzień złożenia wniosku Wn-D. Przywrócenie terminu do jego złożenia powoduje jedynie, że wniosek ten może być rozpoznany merytorycznie natomiast postanowienie o przywróceniu terminu nie stanowi nowej daty jego złożenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do nieuzasadnionego wydłużenia terminu wypłaty dofinansowania przez organ oraz uzależnienia powstania obowiązku zapłaty odsetek od czasu rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu. Należy zauważyć, że odsetki w art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji mają charakter sankcyjno-dyscyplinujący wobec organu, dlatego ustawodawca powiązał je z momentem złożenia wniosku, a nie z momentem wydania rozstrzygnięcia. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 26c ust. 3a ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało odmówić wypłaty odsetek, pomimo nieterminowego przekazania przez Fundusz kwoty miesięcznego dofinansowania za miesiąc grudzień 2021r. 25-dniowy termin, po którego upływie naliczane są odsetki od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, biegnie od dnia faktycznego złożenia wniosku Wn-D, nawet jeżeli termin jego złożenia został następnie przywrócony przez Prezesa PFRON. Postanowienie o przywróceniu terminu nie wyznacza nowego początku biegu tego terminu, lecz jedynie potwierdza skuteczność wniosku złożonego wcześniej. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).