I GSK 1286/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 198/23 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 lipca 2023 r. I SA/Sz 198/23 oddalił skargę M. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. M. L. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: — prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24, dalej: "u.s.r."), polegającą na uznaniu, że sytuacja życiowa i materialna skarżącej nie uzasadnia wniosku o umorzenie należności, w wyniku czego organ przekroczył granice uznania w rozpatrywaniu wniosku zainteresowanej; — prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 41a ust. 2 pkt 1 u.s.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której materiał dowody wskazuje, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; — prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a".), poprzez nie uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1, art. 80 w zw. z art. 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), tj. nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, co doprowadziło do naruszenia obowiązku w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, którego skutkiem było przekroczenie zasady swobodnej oceny, co skutkowało błędnym zastosowaniem normy prawa materialnego w zakresie przyznania wnioskowanego świadczenia Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 77 ust. 1 kpa; art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 8 kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania, jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny naruszy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., kiedy uwzględni skargę bezzasadnie stwierdzając "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" i uchyli decyzję lub postanowienie w całości albo w części. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. jest to zastosowany przez sąd administracyjny środek określony w ustawie. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił skargi. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera Rozdział 3 Postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia. Zgodnie z jej art. 36 ust. 1 pkt 10), prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55. Według art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9 i 12, a także w przypadku niewydania decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 41a ust. 1 pkt 2) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Zgodnie z art. 180 § 1 kpa jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera własne zasady postępowania w sprawie o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jest to regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 kpa. W sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnia się także ważny interes zainteresowanego, jego możliwości płatnicze oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Postępowanie to z woli ustawodawcy nie jest zatem ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stroną w omawianym postępowaniu jest dłużnik KRUS, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Pojęcie dłużnika z tytułu nienależnie pobranych świadczeń należy powiązać z ostateczną i prawomocną decyzją wydaną w trybie art. 36 ust. 1 pkt 6) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wydaną w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wniosek o umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 kpa: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej. Wymagań szczególnych wniosku w art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ustalono, podobnie jak i terminu załatwienia sprawy. Wniosek dłużnika nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, tylko postępowanie administracyjne, do którego stosuje się dział III "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych" kpa. Termin załatwienia sprawy wynika z art. 35 § 1 i 2 kpa - bez zbędnej zwłoki, ponieważ nie ma zastosowania art. 35 § 3 kpa, KRUS nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. KRUS załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki w formie decyzji. "(...) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy" oznacza, że na KRUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym przepis art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ma odpowiednie zastosowanie, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń to nie KRUS, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która wnioskuje o umorzenie należności. KRUS uwzględnia stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego na podstawie dostępnych danych urzędowych. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez KRUS. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Kasator nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie artykułu 8 kpa składającego się z dwóch paragrafów wyrażających zasady: zaufania do władzy publicznej; utrwalone praktyki rozstrzygania spraw. Kasator nie wskazał sprawy, w której organ administracji publicznej wydał odmienną decyzję w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustalenia KRUS, jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy przyjmując kryterium dochodowe, wykorzystywane dla potrzeb świadczeń z pomocy społecznej (dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium 776 złotych w przypadku osób samotnie gospodarujących) oraz, jaki jest stan stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego (wydatki znacznie przewyższają wpływy, brakującą kwotę na realizację świadczeń emerutalno-rentowych pokrywa budżet państwa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.