I GSK 1374/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K.-K., P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 956/21 w sprawie ze skargi W. K.-K., P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r. nr SKO.SW/4101/201/2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie) wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 956/21 oddalił skargę W. K.-K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r., nr: SKO.SW/4101/201/2020, w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2019 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wnieśli W. K.-K.r i P. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 3 w zw. z art. 252 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 305 ze zm., zwanej: u.f.p.) w zw. z art. 26 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, zwanej: u.f.z.o.) w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 5) uchwały nr XLIV/368/2017 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 29 grudnia 2017 roku (zmienionej uchwałą nr III/18/2018 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 28 grudnia 2018 roku) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA w Krakowie, że kwotę dotacji podmiotowej udzielonej i rozliczonej w części w wysokości 35 928,51 złotych należy uznać za pobraną przez skarżących w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja we wskazanej części została wypłacona w wysokości ustalonej uprzednio przez Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne i została przez skarżących należycie wydatkowana i rozliczona z zakończeniem roku kalendarzowego, a konieczność zmiany wysokości dotacji wynikała z przyczyn nieleżących po stronie skarżących, lecz z działań samych organów, powołujących się na chaos prawny i interpretacyjny związany ze zmianą wysokości subwencji oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego w ciągu trwającego już okresu dotacyjnego, w związku z wydaniem Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019, w związku z opublikowaniem przez Ministerstwo Edukacji Narodowej pisma z dnia 2 października 2019 r., oraz w związku z nowelizacją przepisów ustawy Prawo oświatowe, na mocy ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245), co doprowadziło do nieuprawnionego dokonania przez organy weryfikacji przyznanej, wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej już dotacji, domagając się zwrotu jej części, co sprzeczne jest nadto z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz ochroną praw nabytych zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sytuacji skierowania (wskazania jako adresata decyzji) spółki cywilnej "V. C. s.c. W. K.-K., P. K.r", która nie ma osobowości prawnej i nie posiada zdolności do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, a jako strony postępowania i adresaci decyzji winni być wskazani wspólnicy spółki cywilnej, tj. W. K.-K. i P. K., oraz poprzez uznanie przez WSA w Krakowie faktu skierowania decyzji do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jedynie jako wadliwą nomenklaturę, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") względnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia prawa. III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez WSA w Krakowie, że organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe w kwestii ustalenia przesłanek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy doszło do naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebrania i nierozpoznania materiału dowodowego w sprawie i niewłaściwą ocenę dowodów w zakresie przebiegu ustalenia i wypłacenia dotacji udzielonej skarżącym przez Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne, podjętych przez skarżących działań w celu potwierdzenia prawidłowości pobranej dotacji, sposobu wydatkowania i rozliczenia tej dotacji przez skarżących w sposób należyty, a także ustalenia dalszych działań podjętych przez organ administracji już po dokonaniu rozliczenia udzielonej dotacji oraz przyczyn obniżenia dotacji leżących wyłącznie po stronie organu administracji, powołania się przez organ na chaos prawny i interpretacyjny, który nie może obciążać skarżących, przez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku pomimo skierowania przez skarżących wniosku o przeprowadzenie rozprawy wraz ze wskazaniem adresu elektronicznego w tym celu w odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 sierpnia 2021 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżących możności obrony swych praw i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. V. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Krakowie sformułowanego w skardze wniosku skarżących o wstrzymanie wykonalności w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r., SKO.SW/4101/201/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nr 1/2020 Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne z dnia 29 października 2020 r., CA0.45.2.2019 w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Świątniki Górne, oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedłożonych do skargi celem wykazania zachodzącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżących, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku braku wstrzymania wykonalności decyzji. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów, ujętych w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej należy wskazać o ich niezasadności. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie wyrażonemu w zarzutach, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA w Krakowie, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej. W szczególności nie doszło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do podnoszonej nieważności postępowania z uwagi na przesłankę pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw, argumentowania i prezentowania stanowiska przed WSA - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący przyjmuje, że w kontekście art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i faktu wyznaczenia zamiast rozprawy posiedzenia niejawnego, doszło do nieważności postępowania sądowego w pierwszej instancji, a także innych naruszeń procesowych. W omawianym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zasługujące w pełni na aprobatę stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II FSK 1230/21, w którym zawarto bardzo szczegółową i trafną analizę orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w trybie wynikającym z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Pozostaje poza sferą wątpliwości to, że pandemia COVID-19 i wprowadzane w celu jej powstrzymania i zwalczania obostrzenia, nie były nigdy wcześniej przedmiotem głębszych rozważań prawnych sądów i trybunałów. Niemniej jednak jej ogólnoświatowy przebieg oraz nieustalone z całą pewnością źródło, przy jednoczesnym realnym poziomie zagrożenia zdrowotnego z jakim zwłaszcza w latach 2020-2021 mierzył się cały świat, stanowi o wadze istniejącego wtedy problemu i do pewnego stopnia tłumaczy potrzebę sięgania, czasami ad hoc, po niestandardowe i niestosowane dotychczas na szerszą skalę rozwiązania prawne, w tym także te, dotyczące zapewnienia ciągłości i stabilności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W przywołanym wyżej judykacie słusznie wzięto pod uwagę i uczyniono punktem wyjścia dotychczasowy dorobek orzecznictwa, zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nakreślając na tym tle pewne minimalne wymogi dla uznania, że stronie, pomimo orzekania na posiedzeniu niejawnym, w istocie zagwarantowano poziom ochrony, jaki ustanawia w tym zakresie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 - dalej jako Konwencja) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standard jawności wewnętrznej postępowania sądowego i ściśle z nim związane prawo do bycia wysłuchanym, stanowiące element rzetelnego procesu i prawa do sądu, nie ma jednorodnego charakteru i w zależności od okoliczności może być różnie postrzegane oraz realizowane. W orzecznictwie ETPCz i TK wskazuje się, że rozumienie prawa jednostki do wysłuchania jest zróżnicowane, w zależności od charakteru sprawy i związanej z nią specyfiki postępowania, cech podmiotów biorących udział w sprawie, czynności, które mogą zostać podjęte w toku postępowania, zwłaszcza zaś zakresu ewentualnego postępowania dowodowego. Odwołując się do wyroku TK z 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02 (OTK-A 2002/4/41 oraz wyroku ETPCz z 13 marca 2018 r. sygn. akt 32303/13 (LEX nr 2456380), statuującego tzw. "standard sztrasburski" zgodnie z którym, jawna rozprawa powinna się - co do zasady - odbyć przynajmniej w jednej instancji, jeżeli nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, np. spór w sprawie jest sporem o prawo a nie o fakty, konieczne jest sięgnięcie do konkretnej procedury, wedle której dana sprawa jest rozstrzygana. Rekonstrukcja standardu jawności wewnętrznej i zakresu prawa do bycia wysłuchanym, które powinny być przestrzegane w ramach procedowania zgodnie z przepisami p.p.s.a., powinna uwzględniać cechy charakterystyczne tego postępowania oraz zawisłej sprawy. Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest zatem przez skarżącego, który już z tego powodu wie o toczącej się sprawie. Zapewnia się mu także możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, bo pismo to jest skarżącemu doręczane. Tak sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga strony wpłynęła do WSA 23 lipca 2021 r. i już w tym samym dniu wydano zarządzenie wstępne, nakazujące w pkt VI doręczenie pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi organu na skargę (k. 1 akt), co nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2021 r. (k. 156 akt). Strona pismem z 17 sierpnia 2021 r. (k.158-159 akt), wyraziła m.in. stanowisko w sprawie i zażądała rozprawy zdalnej. Co więcej, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Konkretnych i precyzyjnych zarzutów - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. - skarżący w zasadzie formułować nie musi. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, a więc również tych, które nie zostały skargą wprost objęte (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka także na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., własnego postępowania dowodowego, co czyni wręcz znikomym - w stosunku na przykład do procesu cywilnego czy karnego - zakres czynności podejmowanych na rozprawie. Podsumowując omawiany wątek cech charakterystycznych procedury sądowoadministracyjnej, bez względu na inicjatywę strony, obowiązkiem WSA jest zbadanie zachowania przez organy wszystkich istotnych w sprawie unormowań prawnych, wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Niewywiązanie się z tej powinności może stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej. Kontynuując rozważania wskazać wypada, że zasadą jest, w myśl art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., wyrokowanie po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże w zd. 2 in fine zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych, czego przykładem jest np. art. 38 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 742 z późn. zm.). W tych przypadkach - jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od woli stron (zob. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1358/18, z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I FSK 1110/20, z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18). W ostatnim z tych orzeczeń wyjaśniono, że "rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym." Dodać należy, że przepisy ustawy procesowej nie przewidują dodatkowych, poza wydaniem wyroku, obowiązków sądu związanych z orzekaniem na posiedzeniu niejawnym. W szczególności nie ma podstaw do tego, by kierować do strony zawiadomienie o uruchomieniu takiego trybu, bądź o terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku wystarczającą gwarancją zachowania prawa do wysłuchania jest możliwość ustosunkowania się na piśmie wobec stanowiska zawartego w obligatoryjnej odpowiedzi na skargę, ewentualnie dalszych wzajemnie kierowanych pism stron - zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3543/21, w którym stwierdzono, że "ustawodawca w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. przewidział możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten nie narusza jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Zatem okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw, w tym poprzez replikę względem nowej, istotnej dla sprawy argumentacji strony przeciwnej. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. Dopiero zapewnianie stronie możliwości obrony swoich praw uprawnia Sąd do wyrokowanie w sprawie." Wprowadzenie trybu uproszczonego do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak wyjaśniono w literaturze - przyczynić się miało do skrócenia czasu oczekiwania na załatwienie sprawy (zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2013/2, s. 25). Warto ponadto zwrócić uwagę, że dokonując w 2015 r. nowelizacji przepisów o postępowaniu uproszczonym nie tylko rozszerzono katalog spraw, które mogą być w ten sposób rozpoznane, ale także powiększono rozpoznający je skład sędziowski z jednoosobowego do trzyosobowego (zob. art. 1 pkt 27 i 28 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. poz. 658). W uzasadnieniu projektu tej ustawy deklarowano, że nowelizacja ma na celu "usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym". Warto zaakcentować, że zrezygnowano wówczas z uzależnienia możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od wniosku strony oraz brak sprzeciwu pozostałych stron. W uzasadnieniu projektu dostrzeżono, że należy "zapewnić stronie jak najlepszą ochronę jej interesów przy orzekaniu w takiej sprawie, co uczyniono poprzez rozpatrzenie sprawy w składzie trzyosobowym. W ten sposób strona ma gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana." (zob. druk sejmowy nr 1633 Sejmu VII kadencji, https://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/D19D22B3A179A839C1257BD400425C1F/%24File/1633.pdf - s. 14). Ukształtowane w ten sposób podstawy wyrokowania na posiedzeniach niejawnych nie budziły dotąd wątpliwości. Nie podważano w szczególności zgodności z przepisami Konstytucji odnośnych unormowań, w tym w zakresie prawa do bycia wysłuchanym. Możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie narusza więc standardów konstytucyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19). Prowadzi to w konsekwencji do dwóch podstawowych konkluzji. Po pierwsze, standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym, przez co już z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieważności postępowania sądowego są niezasadne. Należy także podkreślić, że strona w postępowaniu kasacyjnym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i twierdzeń, których nie mogła była przedstawić przed WSA w Krakowie, wskutek braku wyznaczenia rozprawy. W istocie stanowisko skarżących, od etapu postępowania przed organem, jest jednolite i opiera się na założeniu, że decyzję skierowano do spółki cywilnej, a nie do wspólników oraz wadliwym przyjęciu, że kwotę 35 928,51 zł należy uznać za pobraną w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja we wskazanej kwocie została wypłacona w wysokości ustalonej uprzednio przez organ administracyjny i została przez skarżących należycie wydatkowana. Po drugie, standard jawności będzie wyjątkowo zachowany także wtedy, gdy w obu instancjach sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu niejawnym. W tym przypadku trzeba jednak rozważyć, czy istnieją wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby orzekanie w obu instancjach na posiedzeniu niejawnym. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy do rozstrzygnięcia przez sądy pozostaną wyłącznie kwestie wykładni bądź stosowania prawa. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanym już wcześniej wyroku NSA, że okolicznościami tymi mogą być także: stan zagrożenia epidemią i potrzeba zapewnienia ciągłości pracy sądów. Tym samym racjonalny jest wniosek, że w stanie niespodziewanej epidemii i wywołanej nią skali zagrożenia, zapewnienie nieprzerwanej pracy sądu wymagało wprowadzenia mechanizmów pozwalających na rozpoznawanie spraw nie tylko bez udziału stron, ale też z minimalnym zaangażowaniem pracowników sekretariatów sądowych. Przez wiele miesięcy sądy administracyjne funkcjonowały przy ograniczonej do niekiedy kilku osób obsłudze sekretarskiej. O tym, że sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych (poza wiadomościami w mediach) informowano także na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mimo wyjątkowych trudności, sądom wojewódzkim udało się zapewnić stronom niezbędne z perspektywy rzetelnego procesu gwarancje, w tym do rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że wszystkie wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych podlegały doręczeniu wraz ze stosownym pouczeniem, o ile było wymagane. Wynikająca z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie nie jest wartością absolutną i samą w sobie doznaje ograniczeń, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Taki właśnie charakter miał art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID. Dopuszczalne było zatem rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID, gdyż Przewodniczący Wydziału WSA w Krakowie uznał, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ocena, czy zachodzą w konkretnym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID należy do przewodniczącego wydziału, kierującego się bieżącą sytuacją i działającego przy uwzględnieniu nie tyle samej sprawy, a okoliczności towarzyszących rozwojowi pandemii. Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Jest oczywiste, że przepis ten nie wskazuje jako uprawnionego przewodniczącego składu, a wyłącza przewodniczącego wydziału. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 779), do czynności sądowych wykonywanych przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego należy ustalanie terminów posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych, składów orzekających i ich przewodniczących. Z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID wynikała zatem kompetencja dla przewodniczącego wydziału orzeczniczego do wyznaczenia posiedzenia niejawnego, zamiast rozprawy. Końcowo wyjaśnić także należy, że uregulowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego odnoszące się do postępowania niejawnego zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (uproszczone), jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w przypadku zrzeczenia się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.) nie przewidują zawiadamiania o terminie posiedzenia niejawnego, tym samym nie było również uzasadnienia dla zawiadamiania strony o terminie takiego posiedzenia w trybie ustawy o zwalczaniu COVID, która również takiego obowiązku nie przewidywała. Kluczowe jest w całej sprawie to, czy strona miała zapewniony standard obrony swoich praw w całym postępowaniu. Niewątpliwe jest to, że skarżącemu doręczono odpowiedź na skargę jakiej udzielił organ administracyjny. W reakcji na to, strona wyraziła stanowisko merytoryczne (w istocie podtrzymała dotychczasowe twierdzenia), a także wnioskowała o wyznaczenie rozprawy - "w celu rozpoznania skargi, w tym również w zakresie sformułowanego w skardze wniosku o uchylenie w całości decyzji organu I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości, za czym przemawiają nadto względy ekonomiki procesowej, a nade wszystko interes Skarżących". Jak wskazano, ani pismo strony z 17 sierpnia 2021 r. ani też przebieg postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wskazują na to, aby strona przedstawiła argumentację zasadniczo zmieniającą postrzeganie meritum sprawy. Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów zaskarżono szereg przepisów prawa materialnego ze względu na ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to, że do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest możliwa. W realiach niniejszej sprawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próżno szukać wyjaśnienia na czym miało polegać naruszenie i wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do ww. zarzutów kasacyjnych. Przed przystąpieniem do omówienia zarzutów natury procesowej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na w szczególności na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, jaki wpływ miały rzekome uchybienia przepisom prawa procesowego na wynik sprawy. Już z tego powodu zarzuty te były niezasadne. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnieść się do kilku kwestii zawartych w zarzutach wynikających z punktu II petitum skargi kasacyjnej. W realiach sprawy nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z postanowień art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. Decyzja nie została bowiem wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że została ona wydana po rozpatrzeniu odwołania P. W. K. – K. oraz P. P. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą V. C. s.c. Tym samym organ odwoławczy wskazał krąg stron postępowania odwoławczego, którymi były dwie osoby fizyczne. W uzasadnieniu organ zwracał sie do stron używając w szczególności zwrotu: "Istotnym jest wyjaśnienie Wspólnikom w/w spółki..", co potwierdza, że jako strony postępowania prawidłowo traktowano wspólników, a nie spółkę. Natomiast rzeczywiście, z nieznanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnego powodów, na końcu decyzji w informacji o adresatach wskazano, że decyzję otrzymują między innymi: V. C. s.c. W. K. – K. oraz P. K., ul. S. [...],[...] W.. Takie zaadresowanie decyzji administracyjnej rzeczywiście stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami w zakresie, kto jest stroną postępowania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność taka nie kwalifikuje się jednak jako wada rażącego naruszenia prawa. Nie oznacza również, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Otóż decyzja została skierowana prawidłowo do dwóch osób fizycznych, które w tej sprawie były odrębnymi stronami postępowania. Decyzja została jedynie wadliwie zaadresowana, co na marginesie nie miało wpływu na okoliczność jej doręczenia (co zresztą nie było przedmiotem skargi kasacyjnej). Powyższą wadliwość należało, według Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwalifikować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.