I GSK 1389/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 69/24 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie bezczynności w sprawie przekazania dotacji celowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 69/24 oddalił skargę Gminy W. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie przekazania dotacji celowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Burmistrz W. – działając w imieniu Gminy W. – 20 września 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie nieprzekazania dotacji celowej na sfinansowanie usunięcia odpadów niebezpiecznych z terenu Gminy W., tj. z miejscowości S. oraz D.. W skardze Burmistrz zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów art. 49 ust. 1 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1572; dalej: udjst) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 69/24 ją oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał na pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Wyjaśnił, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji wskazał na obwiązujące w sprawie przepisy i uznał, że Wojewoda nie mógł udzielać dotacji jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadania wynikającego z art. 26a ustawy o odpadach, zatem zarzut bezczynności Wojewody jest bezpodstawny. Skarżący, wykonując realizację zadania określonego w art. 26a ustawy o odpadach, powinien czynić starania o pozyskanie środków finansowych ze źródeł wskazanych przez ustawodawcę na ten cel w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, którego art. 400a ust. 1 pkt 8c wprost odwołuje się do tego zadania, czyli wskazuje Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako podmiot udzielający m.in. dotacje i pożyczki. Przepis art. 168 ustawy o odpadach, zostały wyliczone zadania samorządu województwa, które są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Wśród wymienionych przepisów nie ma art. 26a. W związku z tym należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził konkretny przepis i wskazał konkretne zadania, które, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, powinny być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez wojewodę (wnioskując z treści art. 49 ust. 1 udjst), to zadania jednostek samorządu terytorialnego zapisane w pozostałych artykułach są zadaniami finansowanymi w inny sposób (powiat albo gmina). Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że nawet przyjmując, iż zadanie dla gminy określone w art. 26a ustawy o odpadach jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej – jak podnosi skarżący – albo innym zadaniem zleconym ustawą, a nie zadaniem własnym gminy, co wynika z redakcji art. 168 ustawy o odpadach (a contrario), nie zmienia to faktu, że podstawą finansowania tego zadania są przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli art. 400a ust. 1 pkt 8c, zgodnie z którym finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje (...) "koszty usunięcia odpadów i gospodarowania nimi w przypadku, o którym mowa w art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Natomiast zgodnie z art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska – Fundusz udziela dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazuje środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Ustalanie kryteriów wyboru przedsięwzięć finansowanych ze środków Funduszu, zgodnie z art. 400h ust. 1 pkt 1, należy do zadań Rady Nadzorczej Funduszu. Wobec powyższego Sad I instancji uznał, że w okresie w jakim skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności, wówczas obowiązujące przepisy prawa nie pozwalały wojewodzie udzielać dotacji jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadania wynikającego z art. 26a ustawy o odpadach. Następnie skarżący: I. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawa z dnia 29 stycznia 2025 roku (który to wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony Gminie W. w dniu 27 lutego 2025 roku) wydanego w sprawie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nie przekazania Burmistrzowi W. dotacji celowej na sfinansowanie usunięcia odpadów niebezpiecznych z terenu Gminy W., a to jest z miejscowości S. (gmina W.) oraz D. (gmina W.), który to wyrok WSA zaskarżam w całości. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 49 ust. 1 ustawy dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w gestii jst jest finansowanie zadań związanych z usunięciem odpadów niebezpiecznych, zaś stacio fisci Skarbu Państwa (Wojewoda Mazowiecki) nie jest zobowiązany w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska do sfinansowania kosztów usunięcia odpadów niebezpiecznych. III. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 400 a ust. 1 pkt. 8 c w zw. z art. 411 ust. 1 Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, iż Gmina W. winna sfinansować z własnych dochodów koszty usunięcia odpadów niebezpiecznych. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący wniósł o: IV. uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 roku wydanego w sprawie sygn. akt V SAB/Wa 69/24 i uznanie bezczynności Wojewody Mazowieckiego do załatwienia sprawy w przedmiocie przekazania Burmistrzowi W. dotacji celowej na sfinansowanie usunięcia odpadów niebezpiecznych z terenu Gminy W., a to jest z miejscowości S. (gmina W.) oraz D. (gmina W.). V. Rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym bez wyznaczenia terminu rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, tamże). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, tamże). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Odnosząc się generalnie do obu podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadający powyższym wymogom prawa. W petitum skargi co prawda wskazano skonkretyzowane przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy Prawo ochrony środowiska jakie, zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszono, jednakże nie wskazano na czym te naruszenia miały polegać, uwzględniając postanowienia art. 174 p.p.s.a. Wniesiona skarga kasacyjna jest tak naprawdę zbiorem ogólnych uwag do sprawy, jednak bez precyzyjnego wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie wymienionych w niej przepisów. Uzasadnienie wszystkich zarzutów kasacyjnych nie niweluje w żaden sposób wskazanych powyżej braków, a także nie zawiera wymaganej argumentacji na poparcie zarzutów. Znajdują się w nim jedynie własne opinie i twierdzenia skarżącego kasacyjnie będące w opozycji do ustalań WSA, niezawierające żadnego przedstawienia na czym dane naruszenie miałoby polegać/w czym się przejawiać oraz - w odniesieniu do kwestii procesowych - próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie mieści się w ramach art. 174 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie dają NSA podstaw do kontroli skarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać zakresu i kierunków weryfikacji wyroku objętego skargą. Oznacza to, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje prawidłowo zarzutów oraz poprawnie ich nie uzasadnia. Sąd drugiej instancji wskazuje, że sformułowanie zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z przytoczonej wyżej treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to warunki konieczne skargi kasacyjnej. Stan taki, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), powodował niemożność dokonania merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.