I GSK 1467/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 751/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. nr PRŚ/003/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 751/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., nr PRŚ/003/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wnioskiem kontynuacyjnym z dnia 15 czerwca 2015 r. zwróciła się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. We wniosku strona zadeklarowała powierzchnię działek rolnych do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 - 86,77 ha. Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. Kierownik Biura ARiMR odmówił przyznania płatność rolnośrodowiskowej wskazując, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane przez skarżącą przez okres 5 lat od dnia 15 marca 2012 r. na powierzchni 70 ha. Natomiast skarżąca składając wniosek na 2015 r. zadeklarowała powierzchnię 86,77 ha. Kierownik Biura ARiMR podał, że strona w roku 2015 dokonała nieuprawnionej zmiany zobowiązania na działce D1 na powierzchni 16,77 ha i ta powierzchnia została wykluczona. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.1 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 23,96%, a więc przekracza 20 %, co spowodowało odmowę przyznania pomocy. Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie decyzją z dnia 28 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w decyzji z 28 lutego 2013 r. wydanej w sprawie wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zostały przyznane płatności w wariantach: 1) 2.1 - uprawy rolnicze do powierzchni 85,37 ha; 2) 2.3 trwale użytki zielone do powierzchni 16,77 ha; 3) 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 16,77 ha; 4) 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 do powierzchni 70,00 ha. W taki sposób ukształtowane zostało zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w roku 2012 przez skarżącą. W sprawie dotyczącej roku 2013 wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności powierzchnię 86,77 ha wskazując, że zaprzestała realizacji wariantu 2.3 na powierzchni 16,77 ha. Decyzją z 26 sierpnia 2014 r. Kierownik Biura ARiMR nie przyznał płatności do powierzchni 16,77 ha. Organ wyjaśnił, że zmiana polegająca na zaprzestaniu realizacji wariantu 2.3 i zwiększeniu powierzchni wariantu 5.1 o 16,77 ha nie mogła być zatwierdzona. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR. Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1600/185 WSA w Warszawie oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 206/16 oddalił skargę kasacyjną. Zobowiązanie w wariancie 5.1 ustalone we wniosku pierwszorocznym jako 70,00 ha nie uległo zatem zmianie. Organ odwoławczy zauważył, że o ile § 6 rozporządzenia PRŚ dopuszcza zwiększenie zobowiązania w pakiecie 5 to jednakże jest to możliwe jedynie w drugim lub trzecim roku realizacji zobowiązania, co było przedmiotem rozważania WSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r. i NSA - sygn. akt II GSK 206/16 oraz decyzji ostatecznej z dnia 5 maja 2016 r. (sprawa dotycząca 3-go roku realizacji). Natomiast sprawa dotyczy czwartego roku realizacji zobowiązania i w związku z czym zwiększenie w tym roku powierzchni w wariancie 5.1 nie jest w ogóle dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem sporu jest możliwość przyznania pomocy w ramach wariantu 5.1 do powierzchni gruntu 86,77 ha w sytuacji, gdy w pierwszym i kolejnych latach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej, w ramach tego pakietu, przyznano pomoc do powierzchni gruntu w wysokości 70 ha. Zdaniem Sądu I instancji wykluczenie powierzchni 16,77 ha powoduje określone konsekwencje w zależności od wielkości różnicy między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią kwalifikującą się do pomocy. W rozpatrywanej sprawie różnica procentowa między obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym odniesiona do obszaru zatwierdzonego wynosiła 23,96%, co na mocy akapitu drugiego art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 skutkowało odmową przyznania płatności na rok 2015. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd oceny prawnej, zawartej w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt: II GSK 206/16 pomimo, że zmianie uległy okoliczności faktyczne po wydaniu rzeczonego wyroku oraz wobec niesformułowania jednoznacznej oceny prawnej w przyjętym zakresie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że w tożsamym stanie prawnym i faktycznym organ wydał dwie odmienne decyzje, tj. decyzję z dnia 28 stycznia 2020 r. oraz decyzję z dnia 5 maja 2016 r., co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że w roku 2013 r. skarżąca zwiększyła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe o 2,00 ha w wariancie 4.10 i nie skutkowało to odmową wypłaty płatności pomimo, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361), dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" zwiększenie obszaru gruntów rolnych dokonane przez skarżącą nie mieści się w hipotezie normy wyrażonej w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że dla rekonstrukcji treści zobowiązania rolnośrodowiskowego niezbędny jest plan działalności rolnośrodowiskowej; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym odkodowaniu definicji "zobowiązania rolnośrodowiskowego" z powołanych norm; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z § 6 ust. 1 i § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po pierwsze, że przepis powołanego art. 19 znajduje zastosowanie w odniesieniu do danej grupy upraw a nie pakietu, zaś różnica między obszarem zgłoszonym a zadeklarowanym musi być ustalana na moment podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadza się on w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska odnośnie do braku możliwości przyznania pomocy w ramach wariantu 5.1 do powierzchni gruntu 86,77 ha w sytuacji, gdy w pierwszym roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej, w ramach tego pakietu, przyznano pomoc do powierzchni gruntu w wysokości 70 ha. Prawidłowe w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji sformułowane w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym niedopuszczalna jest możliwość zwiększenia zobowiązania w czwartym roku realizacji wariantu 5.1. Za lata 2012- 2013 skarżącej przyznano bowiem pomoc do 70 ha, a za 2014 wykluczono z płatności pow. 16,77 ha, a postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało umorzone). Z akt sprawy wynika, że decyzją z 28 lutego 2013 r. organ I instancji, na pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, przyznał skarżącej pomoc w ramach pakietu 5.1 do powierzchni 70 ha. Innymi słowy skarżąca podjęła w dniu 15 marca 2012 r. zobowiązanie, które co do zasady miała obowiązek kontynuować przez okres kolejnych pięciu lat. Poza powyższym, skarżąca w 2013 r. próbowała dokonać zmiany zobowiązania na powierzchnia 16,77 ha zmieniając pakiet 3.1.2 na pakiet 5.1. Zmiana ta okazała się nieskuteczna i Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją 26 sierpnia 2014 r. przyznał stronie pomoc do 70 ha, zamiast do wnioskowanych 86,77 ha. Decyzja ta następnie został utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z 21 stycznia 2015 r.. Skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1600/15 i następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. II GSK 206/16 (orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Innymi słowy zarówno organy ARiMR, jak i sądy administracyjne stanęły na stanowisku wskazującym, że w świetle obowiązujących przepisów nie można zwiększyć zobowiązania w ramach pakietu 5.1. We wspomnianym wyroku NSA wprost wskazano, że skarżąca kasacyjnie w 2013 r. nadal realizowała wariant 2.3 parkietu 2. na powierzchni 16,77 ha, a więc nie była uprawniona do przyznania płatności w ramach wariantu 5.1. Sądy stanęły na stanowisku, że wśród dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego nie wskazano zmiany polegającej na zaprzestaniu realizacji wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Na podstawie § 52 rozporządzenia PRŚ rolnik także nie może skutecznie dokonać zamiany pakietu 3 na pakiet 4 lub 5, jeżeli jednocześnie ma podjęte 5-letnie zobowiązanie w zakresie wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Zauważono, że powyższe wynika wprost z § 9 pkt 3 rozporządzenia PRŚ, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów, z tym że wariant trzeci lub czwarty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów 4 lub 5. Strona nie mogła zatem skutecznie dokonać zamiany pakietu 3 na pakiet 5 na działce rolnej C o powierzchni 16,77 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 431, jeżeli jednocześnie realizuje wariant trzeci lub czwarty pakietu 2. Wyroki sądów są prawomocne i zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych inne osoby. Tym samym sąd rozpoznający tę sprawę związany jest wykładnią przepisów prawa dokonaną w powołanych wyrokach i nie może obecnie czynić odmiennych ustaleń prawnych niż przyjęte w powołanych wyrokach. Podkreślenia także wymaga, że także w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (2014 r.) skarżącej nie przyznano pomocy za obecnie sporną powierzchnię 16,77 ha (decyzja Kierownika Biura ARiMR z 5 maja 2016 r., jest decyzją ostateczną). Tym samym skarżąca nadal zobowiązana była do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 5.1 na powierzchni 70 ha, a nie innej powierzchni. Zasadnie zatem włączono do akt sprawy decyzje Kierownika Biura ARiMR z 28 lutego 2013 r. i 26 sierpnia 2014 r., ponieważ decyzje te w sposób jednoznaczny określają zakres podjętego przez stronę w dniu 15 marca 2012 r. zobowiązania w ramach wariantu 5.1. Podjęte na okres 5 lat zobowiązanie nie podlega zmianie przez okres jego trwania. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu, jednakże wyjątki te nie dotyczą skarżącej, to składając wniosek kontynuacyjny na czwarty kolejny rok realizacji m.in. wariantu 5.1 strona nie mogła rozszerzyć swojego zobowiązania ponad wartość 70 ha. W sprawie natomiast to uczyniła i zadeklarowała powierzchnię 86,77 ha. Zadeklarowanie powyższej powierzchni musiało skutkować wykluczeniem powierzchni ponad 70 ha, tj. powierzchni działki rolnej D1 – 16,77 ha, ponieważ stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UL z 1995 nr 312 s.1). Zgodnie z tym przepisem nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (patrz także art. 2 ust. 1 lit g rozporządzenia 1306/2013). Wykluczenie powierzchni 16,77 ha powoduje określone konsekwencje w zależności od wielkości różnicy między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią kwalifikującą się do pomocy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeżeli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. W sprawie różnica procentowa między obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym odniesiona do obszaru zatwierdzonego wynosiła 23,96%, co na mocy akapitu drugiego art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 skutkowało odmową przyznania płatności na rok 2015. Niezasadne są zarzuty strony wskazujące, że organ odmówił jej składania wyjaśnień i aktywnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organy zapewniły czynny udział w postępowaniu, z czego skarżąca aktywnie korzystała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie naruszono art. 21 ustawy PROW i innych przepisów postępowania. Organy ARiMR obydwu instancji zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a także Dyrektor Oddziału ARiMR pismem 28 listopada 2019 r. poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. To, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz zaskarżony wyrok nie zadowala skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czy też przepisów materialnych. Przeciwnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych aspektów sprawy i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 170 p.p.s.a., art. 8, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., art. 2 Konstytucji jak i zarzutów prawa materialnego w postaci § 2 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).