I GSK 1580/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1028/23 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr 1201-IEE.711.2.121.2021.2.ET w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie zarzutów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z 7 maja 2020 r., nr 180000/71/794/2019-RED-116-MSZ; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1028/23 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez R. K. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w tej sprawie wydano najpierw postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 maja 2020 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez skarżącego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Powodem wydania tego postanowienia było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. W wyniku zażalenia skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydał zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie, dopatrując się uchybienia terminu we wniesionym zażaleniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa, którym dotknięte było zaskarżone postanowienie polegało na pominięciu przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 875 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą COVID-19". W ocenie Sądu pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia należało zawiadomić stronę o przywróceniu terminu o wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji organ wniósł skargę kasacyjną opierając ją na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1, art. 134 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 18, art. 19 § 4, art. 23 § 1 – 2, § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505) w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 polegające na braku uchylenia wydanego w sprawie postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że organem właściwym do przywrócenia terminu pozostaje organ egzekucyjny, jako organ pierwszej instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie nie jest w tej sytuacji władny do zastosowania procedury, o której mowa w przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 ani też nie ma podstaw do uchylenia postanowienia organu wydanego w pierwszej instancji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zatem na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem jej zarzuty okazały się uzasadnione. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego w postanowieniu organów obu instancji nie uwzględniono przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Obligował on – w razie stwierdzenia uchybienia terminu – do wyznaczenia stronie terminu 30 dni na wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie. W tej sprawie powinności te nie zostały przez organy wypełnione. Skoro uwaga ta dotyczy obydwu wydanych w tej sprawie postanowień, a wyeliminowanie z obrotu także postanowienia wydanego w pierwszej instancji było niezbędne dla przywrócenia stanu zgodności z prawem, to zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a. było obowiązkiem sądu. W tej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wypełnieniem przez sąd obowiązku sprawowania kontroli legalności a zastosowaniem środka wobec formy działania administracji mieszczącego się w materialnie rozumianych granicach sprawy. Wynika to wprost z treści motywów zaskarżonego wyroku. Bez ingerencji w niezaskarżoną sferę działalności administracji nie można zrealizować należycie powinności sądowej kontroli. Wynik kontroli legalności mógłby być niepełny bądź ułomny jeżeli sąd tego uprawnienia by nie zrealizował (zob. wyrok NSA z 11.01.2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171, w którym stwierdzono: "Przepis art. 135 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu. W związku z powyższym zgłoszenie przez uczestnika postępowania wniosku o jego zastosowanie nie jest dla sądu wiążące, choć oczywiście wniosek taki powinien być przez sąd wzięty pod rozwagę."). Stanowisko to należy podzielić. Wprawdzie przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 nie obowiązywał w chwili wydania postanowienia organu pierwszej instancji, ale – w związku z nadzwyczajną sytuacją pandemii – przyjąć należy, że odnosi się do uchybienia w okresie stanu epidemii wymienionych w tym przepisie terminów, bez względu na to, kiedy do stwierdzenia takiego uchybienia doszło, nawet przed wejściem w życie tego przepisu. Opowiadając się tym samym za wstecznym działaniem prawa przypomnieć należy, że zakaz retroakcji nie ma bezwzględnego charakteru i może – poza prawem karnym – doznawać wyjątków (zob. wyrok TK z 3 października 2001 r., K 27/01, OTK 2001/7/209). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już na początku funkcjonowania tego organu wypracowano pogląd, który należy podzielić i przypomnieć: "Zasada niedziałania prawa wstecz jako dyrektywa postępowania skierowana pod adresem organów stanowiących prawo polega na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych. W przypadku, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych nowych norm w życie, wówczas mamy do czynienia z ustanowieniem norm z mocą wsteczną (z nadaniem nowym normom mocy wstecznej). (....) Trybunał Konstytucyjny podziela także utrwalony w doktrynie pogląd, że w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość. (...) Zasada niedziałania prawa wstecz (...) stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. Znajduje ona swoje oparcie w takich wartościach, jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych. Z tych też względów od zasady nieretroakcji powinno się odstępować wyjątkowo z bardzo ważnych powodów. Odstępstwo to winno wynikać zawsze z brzmienia ustawy, a nie aktu podstawowego. Na takim założeniu oparty został m.in. art. 3 k.c." (zob. orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986/1/2). W relacjach pomiędzy jednostką a administracją publiczną dopuszczalność retroaktywnego działania prawa podlegać musi rozważeniu w oparciu o zasadę proporcjonalności, w kontekście celu prawodawcy, zastosowanych środków i wartości, które ewentualnie mogą zostać naruszone. Warunki te tracą jednak na znaczeniu, gdy wsteczne działanie prawa ustanowione jest w interesie jednostki, w celu zabezpieczenia przysługujących jej praw. Nie zwalnia to rzecz jasna ustawodawcy od wskazania ważnych powodów przemawiających za ustanowieniem retroakcji. Do takich okoliczności zaliczyć z całą pewnością należy sytuację pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że ten nieznany dotąd, zagrażający życiu i zdrowiu, a także zaskakujący dla wszystkich uczestników życia społecznego stan wywołał rozmaite ograniczenia w aktywności jednostek. Dlatego zasadnie postanowiono o wstrzymaniu biegu określonych terminów, a także poszerzono zakres instytucji przywrócenia terminu. Treść przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 odnosi się do wszystkich terminów uchybionych w okresie pandemii, co implikuje wniosek o wstecznym działaniu tego unormowania. W tym przypadku rozwiązanie nie tylko nie godzi w prawa lub wolności jednostki, ale sprzyja ich zachowaniu, a także równemu potraktowaniu wszystkich, którzy w okresie stanu zagrożenia epidemii nie zdołali dokonać określonych czynności prawnych w wymaganym przez prawo terminie. Pogląd niniejszy koresponduje z wyrażonym wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, LEX nr r 3267817, wyrok z 11 maja 2023 r., I GSK 1957/22, LEX nr 3576594, wyrok z 30 marca 2023 r., I GSK 1432/22, LEX nr 3539157). W zaskarżonym wyroku kwestii powyższych nie uwzględniono, nie dostrzegając tym samym naruszenia prawa tkwiącego w postanowieniu organu wydanym w pierwszej instancji. Wobec tego zgodzić się należy z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wyrok ów zapadł z naruszeniem art. 135 p.p.s.a. i art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Nie można natomiast przypisać Sądowi pierwszej instancji pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Nie ma podstaw do twierdzenia, by Sąd orzekał z pominięciem całości akt sprawy, bądź na podstawie materiałów tam się nie znajdujących (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Motywy zaskarżonego wyroku sporządzono prawidłowo, zawierają wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i nie można przyjąć, że są one wadliwe. Nie są także ułomne wskazania co do dalszego postępowania (o których mowa w art. 153 p.p.s.a.), choć gdyby Sąd pierwszej instancji orzekał także na podstawie art. 135 p.p.s.a. ich zakres z pewnością odpowiadałby pożądanemu, zgodnemu z prawem wynikowi sądowej kontroli. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania uregulowanych w k.p.a. ani ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bo adekwatną podstawą orzekania przez organy jest przepis szczególny – ustawy COVID-19. Rozpoznając sprawę ponownie należy rozpatrzyć żądanie skarżącego z uwzględnieniem przepisów ustawy COVID-19, w tym obowiązującej wówczas reguły o zawieszeniu biegu terminów oraz powinności informowania skarżącego o uchybieniu terminu i możliwości ubiegania się o jego przywrócenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów wydane w obu instancjach. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem skarga skarżącego wciąż pozostaje uzasadniona. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza natomiast, że do przywrócenia stanu zgodnego z prawem konieczne było zastosowanie dalej idących środków sądowej kontroli, sięganie głębiej w istotę sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy administracji publicznej.