I GSK 1598/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 84/24 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2023 r. nr UP-873/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 84/24 oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z 21 listopada 2023 r., nr UP-873/2023 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów praw materialnego, tj.: a) art. 24 ust. 4 i 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) przez błędną jego wykładnię, w następstwie czego WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego a następnie zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na uznaniu, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązań z tytułu składek z ZUS, a to poprzez występowanie okoliczności zawieszającej bieg terminu przedawnienia zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., to jest podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Pogląd ten, opiera się na błędnym przekonaniu organu, iż wystarczy dowolne i nawet bezzasadne wszczęcie (a także utrzymywanie) postępowania egzekucyjnego wobec płatnika składek, aby bezgranicznie utrzymywać bieg terminu przedawnienia w zawieszeniu; b) art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy nie zaszły okoliczności wskazane w niniejszych przepisach, co w konsekwencji skutkowało brakiem zastosowania wskazanych przepisów, podczas gdy skarżący na poprzednich etapach postępowania wykazał, iż okoliczności wskazane w przytoczonych przepisach zachodzą w niniejszej sprawie. W następstwie powyższego WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego a następnie zastosować art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; c) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: rozporządzenie MGPiPS) poprzez błędną wykładnię i w następstwie brak zastosowania wskazanych przepisów, polegającą na stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, wskutek czego brak było podstaw do oceny możliwości umorzenia składek skarżącego. Tymczasem na poprzednich etapach sprawy, skarżący wykazał, iż w niniejszej sprawie zaszły okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, w następstwie czego organ winien dokonać oceny możliwości umorzenia składek skarżącemu, zgodnie z jego wnioskiem. W następstwie powyższego WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego a następnie zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; d) art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. poprzez brak ich zastosowania, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, iż okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaszły w sprawie, skutkiem czego organ był zobligowany do oceny możliwości umorzenia składek skarżącemu. Organ takiej oceny jednak nie przeprowadził, gdyż w jego ocenie (przy aprobacie WSA w Gliwicach) nie zaszły okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. W następstwie powyższego WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego a następnie zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieusprawiedliwiony jest zarzut, w którym skarżący kasacyjnie podnosi przedawnienie zobowiązań z tytułu składek ZUS. W jego ramach wskazano na kwestię zawieszenia biegu przedawnienia, o którym traktuje art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i stwierdzono, że błędne jest przekonanie, że wystarczy dowolne i nawet bezzasadne wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec płatnika składek, aby utrzymywać bieg terminu przedawnienia w zawieszeniu. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, powołując się na art. 2 i 7 Konstytucji RP, że przepisy powinny być przestrzegane oraz stosowane w sposób sprawiedliwy. A organy powołując się na okoliczność przerwania lub zawieszania biegu przedawnienia powinny wykazać, że zdarzenie powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie zostało zainicjowane sztucznie. W tym zakresie przywołano uchwałę NSA o sygn. I FPS 1/21. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie niniejszej nie mogła mieć zastosowania przywołana przez skarżącego kasacyjne uchwała NSA z 24 maja 2021 r., sygn. I FPS 1/21 (dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W tym względzie przede wszystkim wskazać trzeba, że jakkolwiek dotyczyła ona kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia, jednakże: po pierwsze - dotyczyła ona zobowiązań podatkowych, po drugie - traktowała o kwestii instrumentalnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego poprzez sztuczne wykorzystanie instytucji wszczęcia postępowania karnego skarbowego. Dotyczyła ona wykładni art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c Ordynacji podatkowej. Tymczasem w sprawie niniejszej kwestionowane jest zawieszenie terminu zawieszenia biegu terminu przedawnienia w sprawie zobowiązań składkowych wobec ZUS w kontekście brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., do których to nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, pomijając już to, że zawieszenie terminu przedawnienia, o którym mowa w tym ostatnim przepisie nie jest uzależnione od wszczęcia postępowania karnego skarbowego. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zaistnienia okoliczności, w związku z którą doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, ale kwestionuje skuteczność owego zawieszenia w związku z "prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, które nie przynosi jakichkolwiek rezultatów" (s. 5 skargi kasacyjnej). Taka argumentacja nie mogła odnieść skutku wobec przytoczonej treści regulacji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. oraz braku kwestionowania ustaleń faktycznych, które są oceniane w jej zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie odnosił się do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie odnośnie do naruszenia wskazanych regulacji Konstytucji RP, gdyż oprócz twierdzeń skarżącego kasacyjnie w tym względzie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym względzie. Nieuzasadnione są naruszenia prawa materialnego zgłoszone w pkt b) i c) petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że autor skargi kasacyjnej zarzuca w nich błędną wykładnię art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Jednak ani w ramach sformułowanych zarzutów, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono na czym owa błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji miałaby polegać. Ze sformułowania ocenianych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ich zastosowanie. Tyle tylko, że przedstawiona argumentacja odwołuje się do okoliczności faktycznych, które nie są skorelowane z ustaleniami zaakceptowanymi przez WSA, i które nie są - w ramach odrębnie sformułowanych zarzutów procesowych - kwestionowane przez skarżącego. W tej mierze zauważyć należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Wskazać trzeba, że naruszenie prawa materialnego - co wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22 oraz powołane w nim orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgłoszone zarzuty są częściowo nieuzasadnione, a częściowo opierają się na nieustalonym w sprawie stanie faktycznym. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Skarżący kasacyjnie w zakresie zastosowania tejże regulacji wskazuje jedynie na zaprzestanie działalności gospodarczej, pomija natomiast - w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (v. s. 7 zaskarżonej do WSA decyzji) - dalszą część regulacji, mianowicie, że jednocześnie z tą okolicznością ma wystąpić brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, zaakceptowanych przez WSA, nie wynika aby zaistniały takie przesłanki. Z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., którego prawidłowość zastosowania jest także kwestionowana, całkowita nieściągalność składek zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym zakresie argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami WSA oraz abstrahuje od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co - już jak wskazano - kwestionowane nie są. Argumentacja zatem w tym względzie nie mogła odnieść skutku. Ocenie merytorycznej nie poddawał się ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego. W jego bowiem ramach skarżący kasacyjnie powołuje się na ustalenia w przedmiocie okoliczności faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w poczynionych przez Sąd I instancji ustaleniach. A tak jak wcześniej wyjaśniono, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podjęto zaś nawet próby kwestionowania ustaleń faktycznych. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).