I GSK 1667/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. of W. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1993/21 w sprawie ze skargi B. N. of W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. N. of W. Sp. z o.o. w W. 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji) wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1993/21 oddalił skargę B. N. o. W. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP). Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Skarżąca spółka w oparciu o art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. DZ. U. z 2020 r., 1842) wystąpiła 7 lipca 2020 r. do Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: Dyrektor WUP) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], Dyrektor WUP odmówił skarżącej spółce przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Dyrektora WUP z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z danych ujawnionych w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej skarżącej spółki jest wychowanie przedszkolne, zaś do pozostałej działalności należą: szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne z wyłączeniem szkół policealnych, pozaszkolne formy edukacji, działalność wspomagająca edukację, opieka dzienna nad dziećmi, działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką, pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Powodem odmowy było zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) - stwierdzenie, iż prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym w zakresie prowadzonej działalności oświatowej skarżąca nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292, ze zm.). W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wykładnia wskazanych przepisów przyjęta przez organy jest prawidłowa. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 spór w niniejszej sprawie między innymi stanowi to, czy skarżący posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sąd I instancji podkreślił, że względu na to, że skarżąca jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole, trzeba w sprawie zastosować art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe, który to przepis jednoznacznie stanowi, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182 tej ustawy, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym w ocenie Sądu to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że prowadzi działalność nieobejmującą prowadzenie przedszkola, podejmowaną na zasadach określonych w cyt. ustawie prawo przedsiębiorców. Zdaniem Sądu I instancji spółka nie przedstawiła żadnych wyjaśnień w powyższej kwestii, ani nie załączyła jakikolwiek dowodów, z których wywodzi dla siebie skutki prawne. Skarżąca nie wykazała zatem, że wykonuje działalność gospodarczą w szerszym zakresie tj. m.in. prowadzi zajęcia z obsługi księgowej. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i dotyczących postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu w sprawie nie zaszło też naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 15 k.p.a., organ odniósł się do przedstawionych dowodów przez stronę i je ocenił. B. N. o. W. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 COVID-19, w zw. z art. 15g ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych pomimo, że szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców KRS, a oprócz placówki przedszkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług na rzecz podmiotów komercyjnych, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania mu wnioskowanej pomocy, b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 15g ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. dla przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń ma ustalenie czy wniosek skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej podczas gdy wymogu takiego nie sposób wywodzić z art. 15gg ust. 1 oraz art. 15g ust. 1 Tarczy Antykryzysowej, c) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. art. 75 §1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, gdy powinna zostać ona uwzględniona na skutek dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że faktury VAT wystawione przez skarżącą z tytułu usług świadczonych na rzecz podmiotów komercyjnych czyli innych firm nie stanowią dowodu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, co z kolei doprowadziło Sąd I Instancji do uznania, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą w sytuacji, w której szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców KRS, a oprócz placówki przedszkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania mu wnioskowanej pomocy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z 22 września 2025 r., podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz uzupełnił argumentację o orzecznictwo sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta między innymi na zarzutach błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 w zw. z 15g ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe skutkującą przyjęciem, że skarżąca kasacyjnie nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt 1714/21 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dokonał wykładni art. 15gg ust. 1 i art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. W orzeczeniu tym podkreślił, że przepis art. 170 ustawy Prawo oświatowe powinien być przepisem szczególnym względem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dostrzegając, że działalność oświatowa wypełnia przesłanki uznania jej za działalność gospodarczą ustawodawca zdecydował o wyłączeniu działalności oświatowej z zakresu pojęcia działalności gospodarczej co uzasadnione jest ujmując rzecz najogólniej koniecznością odrębnego, bardziej rygorystycznego nadzoru nad działalnością oświatową. (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II FSK 877/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celowi temu nie służy odmowa przyznania wsparcia podmiotowi prowadzącemu w sposób ciągły w celach zarobkowych we własnym imieniu i na własne ryzyko – refundacji na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 uzasadniając tą odmowę jedynie treścią art. 170 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Takie czysto formalne odczytanie przepisu art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba faktycznie prowadząca działalność zarobkową zamkniętą rządowymi regulacjami z powodu COVID-19, została z założenia pozbawiona dostępu do ulgi udzielanej innym podmiotom, które znalazły się w takiej samej sytuacji faktycznej. W konsekwencji uniemożliwiłoby ubieganie się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony wszystkich miejsc pracy bez wyjątku, o wypłatę świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (wszystkich bez wyjątku) objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Wskazać należy, że także podmiot prowadzący placówkę oświatową jest pracodawcą i podlega regulacjom prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym obowiązkowi opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także w zakresie prowadzonej przez siebie działalności oświatowej (prowadzenia przedszkola) odprowadza składkę, jak też zatrudnieni w ramach tej działalności pracownicy objęci są taką składką, a środki pomocowe (dofinansowanie wynagrodzeń) pochodzą właśnie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prokonstytucyjna wykładnia sprzeciwia się temu, by pomijać te podmioty w zakresie pomocowym tylko z tej przyczyny, że pracują i są zatrudnione w ramach działalności, która z uwagi na swoją specyfikę i obwarowania prawne wyłączona została z zakresu pojęcia działalności gospodarczej w ujęciu Prawa przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt 1714/21 zapadły w analogicznej sprawie. Stąd więc przeciwne stanowisko WSA w Warszawie, akceptujące poglądy tego rodzaju wyrażone przez rozstrzygające sprawę organy jest błędne. Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni odpowiednich przepisów ustawy o COVID-19, w sposób uwzględniający zasady demokratycznego państwa prawa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).