I GSK 1673/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. j. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 375/25 w sprawie ze skargi R. Sp. j. w R. na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr WPU-FEWM.01.09-IP.02-0135/24.2025(4097) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. j. w R. na rzecz Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 października 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 375/25, oddalił skargę R. Sp. j. w R. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie (dalej zwanej: organem) z 11 sierpnia 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości, jak również o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez niego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, wskazując jako podstawę art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (bez wskazania daty i miejsca publikacji aktu; dalej powoływanej jako: ustawa wdrożeniowa), zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej oraz § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wyboru projektów rozliczanych na podstawie kosztów rzeczywistych (sposób konkurencyjny) nr naboru [...] (dalej zwanego: Regulaminem) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że negatywna ocena projektu objętego wnioskiem nr [...] oraz nieuwzględnienie protestu odpowiadają prawu, w sytuacji gdy czynności te są efektem działań, których podstawy są niejasne i wskazują na dowolność podejmowanych rozstrzygnięć, a zwłaszcza oceny tego, czy doszło do spełnienia kryteriów uzyskania dofinansowania, a w rzeczywistości projekt spełnia wszystkie kryteria uzyskania dofinansowania, b) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej oraz § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "Wykaz pojęć i definicji programu regionalnego na lata 2021-2027 Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur" stanowi źródło prawa, a zawarta w nim definicja pakietu ma charakter legalny, w sytuacji gdy wykaz ten nie ma takiego charakteru i stanowi jedynie dokument informacyjny, a tym samym jedyną definicją pakietu na potrzeby niniejszej sprawy może być ta zawarta w Regulaminie, 2) prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 45 ust. 1 i 68 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że była ona zasadna i należało ją uwzględnić, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób odbiegający od kryteriów ustawowych, a zwłaszcza pominięcie części okoliczności sprawy, w tym twierdzeń organu o możliwości udzielenia dofinansowania wyłącznie na działania nie nadające się do zrealizowania w ramach zwykłej inwestycji (oraz podnoszonych w tym zakresie zarzutów), co świadczy o niepełnej analizie sprawy, a także uniemożliwia kompleksowe odtworzenie procesu decyzyjnego, który towarzyszył wydaniu zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej powołał art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jako stanowiący podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Natomiast podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, również dla spraw w przedmiocie oceny projektu, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, już na wstępie należy zwrócić uwagę, że zarzuty 1a i 2a petitum skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób wadliwy. W pierwszym zarzucono obrazę trzech przepisów prawa materialnego poprzez "jego" niewłaściwe zastosowanie, zaś w drugim także trzech przepisów prawa procesowego poprzez "jego" błędne zastosowanie, a to oznacza że muszą pozostać poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie może bowiem wybrać – a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu – pojedynczych przepisów i dokonać ich oceny w świetle sformułowanych w zarzutach naruszeń prawa. Prawidłowo zaś zbudowano zarzuty 1b i 2b petitum skargi kasacyjnej, lecz i one nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu 1b petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że żaden z powołanych przepisów nie jest przepisem prawa materialnego. Wadą wniesionego środka zaskarżenia jest także i to, że w jego motywach brak jest uzasadnienia dla niewłaściwego zastosowania art. 68 ustawy wdrożeniowej, jak też art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Niezmiernie istotne jest również to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w uzasadnieniu Sądu I instancji (po wskazaniu "WSA w Olsztynie zważył, co następuje" – s.4 i nast.) treści pomieszczonej w cudzysłowie. Skoro zarzut i jego treść nie pozostają w logicznej łączności z motywami Sądu I instancji to - w świetle wyżej podniesionych argumentów – nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut 2b petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku zarzucając w nim pominięcie części okoliczności spraw, a tym samym zarzucając WSA w Olsztynie niepełną analizę sprawy, nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.