I GSK 1717/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Op 181/20 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 181/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 29 października 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z dnia z 12 lipca 2019 r. odmawiającą umorzenia w całości należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria Db nr 3992322 z 14 grudnia 2018 r. w wysokości 400 zł. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przeanalizował sytuację strony skarżącej w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: "u.f.p.") i przekonująco uzasadnił powody, jakie legły u podstaw odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. Oceniając okoliczności wskazane we wniosku i przedstawione na ich poparcie dowody, organy administracyjne przyjęły, że nie potwierdzają one wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Sądu I instancji uznał, iż organ zasadnie przyjął, że udzielenie ulgi jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych, a kara pieniężna ma na celu wymuszenie na ukaranym przestrzegania przepisów prawa oraz ma być dolegliwością dla ukaranego, zaś uzasadniony interes Skarbu Państwa w takich przypadkach wymaga, ażeby kara stanowiąca jego dochód była przez zobowiązanego poniesiona w całości. W ocenie WSA w Opolu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza bezsprzecznie, że sytuacja, w jakiej się znajduje obecnie skarżący, jest trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę grzywny, co zgodnie przyznały organy obu instancji. Niemniej jednak, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że okoliczność niskich dochodów (a nawet ich braku) nie przesądza jeszcze o zaistnieniu przesłanki ważnego interesu dłużnika i nie może być sama w sobie przesłanką do zastosowania ulgi w ostatecznej formie, jaką jest umorzenie. Za słusznością takiej oceny przemawia fakt, że w realiach rozpatrywanej sprawy istnienie zobowiązania mandatowego po stronie skarżącego nie zagraża pogorszeniu jego sytuacji bytowej. Jak bowiem wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżący ma gdzie mieszkać (co więcej jest współwłaścicielem nieruchomości lokalowej, co oznacza, że nie zostanie nagle pozbawiony możliwości zamieszkiwania w niej), ma również źródło stałego dochodu (renta za utratę zdolności do pracy), którego rodzaj i wysokość nie pozwala na skuteczne egzekwowanie nałożonej grzywny. W obecnej sytuacji skarżącego nie istnieje więc ryzyko przymusowego wykonania zobowiązania, a uregulowanie mandatu możliwe jest jedynie w drodze dobrowolnych wpłat. Egzekucja grzywny możliwa będzie dopiero w przypadku uzyskania innych dochodów w odpowiedniej wysokości, co zarazem oznaczałoby wzrost dochodów gospodarstwa domowego prowadzonego przez zobowiązanego i prowadziłoby do zmiany stanu faktycznego. W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji organ dokonał prawidłowej analizy skutków spłaty mandatu w kontekście możliwości zaspokojenia przez skarżącego podstawowych potrzeb życiowych, wyprowadzając z ustalonych okoliczności stanu faktycznego słuszny wniosek, że odmowa umorzenia nie prowadzi do skutku w postaci zachwiania podstawami egzystencji skarżącego i w rezultacie nie stanowi zagrożenia ważnego interesu zobowiązanego. Skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 64 ust. 2 pkt 2 lit. b u.f.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż do zaistnieniem przesłanki ważnego interesu nie jest wystarczający brak dochodów i środków do życia, podczas gdy brak dochodów, brak środków do życia a więc bardzo trudna sytuacja życiowa spełnia przesłankę ważnego interesu dłużnika - zobowiązanego; b) niewłaściwe zastosowanie: art. 60, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. poprzez uznanie, że Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu nie przekroczył granice uznania administracyjnego, podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji podjął rozstrzygnięcie, które cechuje dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ działał w ramach uznania administracyjnego i powinien był wnikliwie przeanalizować i ocenić zgromadzony materiał oraz przesłanki wynikające z ww. przepisów. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych nie uwzględnił wniesionej skargi na decyzję ww. organu i uznania że: - skarżący jest w stanie zapłacić mandant i nie zaistniała przesłanka ważnego interes zobowiązanego, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego od Sądu przyjęcia, iż skarżący nie jest w stanie zapłacić należności bez znacznego uszczerbku majątkowego tj. nie posiada jakichkolwiek wolnych środków na zapłatę należności i zapłata ww. kwoty spowoduje brak środków do życia, co spełnia przesłankę uzasadnionego interesu prywatnego; - poprzez uznanie, że Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu nie przekroczył granicy uznania administracyjnego i błędnym przyjęciu, iż nie dochodzi do zaistnienie uzasadnionego interesu indywidualnego, podczas gdy biorąc pod uwagę cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w sprawnie uznać należy, iż fakt braku dochodów, stopień niepełnosprawności, problemy zdrowotne skarżącego, brak zatrudnienia i trudności w uzyskaniu zatrudnienia przemawiają za wyważeniem interesu jednostki nad interesem publicznym i umorzeniem należności z tytułu mandatu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i uchylenie decyzji wydanych przez organy I i II instancji w całości oraz umorzenie w całości należności z tytułu grzywny. Ponadto wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków ani zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszym z zarzutów kasacyjnych strona powołała się na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż do zaistnieniem przesłanki ważnego interesu nie jest wystarczający brak dochodów i środków do życia, podczas gdy brak dochodów, brak środków do życia a więc bardzo trudna sytuacja życiowa spełnia przesłankę ważnego interesu dłużnika - zobowiązanego. Ponadto, strona skarżąca wskazała na niewłaściwe zastosowanie art. 60, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. poprzez uznanie, że Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu nie przekroczył granice uznania administracyjnego, podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji podjął rozstrzygnięcie, które cechuje dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające umorzenia w całości należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Wskazać należy, że z przyjętych przez Sąd I instancji w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma problemy ze zdrowiem i posiada wydane na stałe orzeczenie o niepełnosprawności w znacznym stopniu. Nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy a jedynym źródłem jego utrzymania jest dochód z renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 764 zł. Miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżącego kształtują się na poziomie ok. 1.000 zł, w tym: czynsz/podatek od nieruchomości (412,59 zł); energia elektryczna (62,11 zł); gaz (53,14 zł); telefon (15 zł); wydatki na lekarstwa i leczenie (80-100 zł); wydatki na wyżywienie (300-400). Ustalono też, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania przy ul Szczęśliwieckiej 19 w Warszawie o powierzchni 44 m², że korzystał w 2018 r. ze środków z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na zakup żywności, leków, odzieży i obuwia w łącznej wysokości 650 zł oraz że posiada on zobowiązania wynoszące ogółem - według jego oświadczenia - 7.000 zł (w tym wobec spółdzielni mieszkaniowej 2.000 zł i z tytułu kredytu 5.000 zł). Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący wprawdzie znajduje się w trudnym położeniu, jednak stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały, w realiach sprawy, zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Jak trafnie wywiódł organ w zaskarżonej decyzji, prawo domagania się zapłaty należności istnieje do czasu ich przedawnienia i organy nie mogą z góry zakładać, że do tego terminu sytuacja strony nie ulegnie poprawie w stopniu umożliwiającym ich uregulowanie. Z tych przyczyn, jak również ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego, ocena podstaw umorzenia musi być dokonywana także pod kątem tego, czy istnieją perspektywy poprawy sytuacji dłużnika w przyszłości. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ przeanalizował możliwości skarżącego na rynku pracy, uwzględniając z jednej strony fakt, że jest on osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, z drugiej zaś strony, że jest on w wieku aktywności zawodowej i wyraził chęć podjęcia pracy, co potwierdza także fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Za uprawniony należy uznać wniosek Sądu I instancji, że nie można wykluczyć, że po stronie skarżącego - mimo niepełnosprawności - istnieją możliwości podjęcia zatrudnienia, chociażby w jednostkach o statusie zakładu pracy chronionej. Sąd II instancji przychyla się również do stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że pozostawanie skarżącego kasacyjnie w przekonaniu, że jego sytuacja materialna uzasadnia obligatoryjne umarzanie należności wynikających z grzywien (również za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o 62 km/h), nie daje pogodzić się z interesem publicznym. Nie można również nie zauważyć, iż podstawowym obowiązkiem skarżącego po otrzymaniu mandatu karnego powinna być zapłata tej należności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wszelkie zwolnienia i ulgi w spłacie należności w systemie prawa polskiego są wyjątkiem, istotnym odstępstwem od zasady sprawiedliwości podatkowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 14 kwietnia 1997 r., sygn. akt FSK 3/97 opubl. w ONSA 1997/3/111, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Po 596/92, "Wspólnota" 1993, nr 20, s. 14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o umorzenie, w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będą to: umorzenie w całości lub w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Skoro zatem zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, oznacza to, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie, a orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 1026/19). Podkreślić w tym miejscu należy, że uznanie administracyjne znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniona jest jedna z przesłanek, od której zależy przyznanie ulgi. Natomiast w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że żadna z przesłanek umorzenia nie zachodzi, wówczas nie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Oznacza to, że stwierdzenie braku spełnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego obliguje organ do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ w istocie wydał decyzję związaną, gdyż - jak stwierdził - nie zaistniała żadna z przesłanek do umorzenia. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. W drugim zarzucie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych nie uwzględnił wniesionej skargi na decyzję ww. organu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za niezasadne. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że organy prowadziły postępowanie w sposób rzetelny i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na materiale dowodowym przedstawionym przez skarżącego i uzupełnianym przez organ w toku prowadzonego postępowania. Tym samym, oceniając sytuację majątkową i osobistą skarżącego przez pryzmat ewentualnego wystąpienia przesłanek decydujących o umorzeniu należności, organ mógł się oprzeć jedynie na dowodach przedstawionych i zebranych w toku postępowania. Analizując i interpretując te dowody organ zrekonstruował i ocenił stan faktyczny sprawy, z zachowaniem reguł procesowych czemu dał stosowny wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które zawiera de facto (mimo wskazanego wyżej błędu) rozważania co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., analizę sytuacji skarżącego oraz wskazanie przyczyn podjętego w tej kwestii stanowiska. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego aktu pozwala na poznanie motywów, jakimi kierował się organ, przy czym żadne z przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowody nie zostały pominięte przez organ, a jedynie ocenione przez organ i Sąd I instancji odmiennie niż oczekiwałby tego skarżący kasacyjnie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sytuacji gdy wojewódzki sąd administracyjny przyznał skarżącemu prawo pomocy przez ustanowienie adwokata, zaś oceniając sytuację majątkową skarżącego sąd wskazał, że jego sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie przez niego jakichkolwiek kosztów postępowania sądowego, to w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt II GSK 3338/10). W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.