I GSK 1718/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. A. M. i S. N. S. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2428/24 w sprawie ze skargi O. S. W. w O. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr DWP-SOK.III.4205.84.2024 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz E. A. M. i S. N. S. w O. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2428/24 oddalił skargę O. S. W. w O. (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR) z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr DWP-SOK.III.4205.84.2024 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W dniu 30 października 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinasowanie projektu pn. Uczelnia przyszłości w ramach naboru nr. FERS.01.05.IP.08-006/23. W wyniku oceny wniosku w ramach II etapu oceny merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych ocenianych punktowo projekt został oceniony negatywnie, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Załącznikiem do powyższej informacji były karty oceny merytorycznej wniosku. Wnioskodawca nie zgodził się z powyższą oceną i pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. wniósł protest. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. NCBR poinformowała stronę, że protest nie został uwzględniony. Jako uzasadnienie powyższej informacji przedstawiono w ujęciu tabelarycznym stanowisko ekspertów, stanowisko wnioskodawcy oraz rozstrzygnięcie w kwestii protestu wraz z przyznaną punktacją. Rozstrzygnięcie NCBR z dnia 7 sierpnia 2024 r. zaskarżyła strona skarżąca zarzucając mu naruszenie: art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwą ocenę wniosku o dofinansowanie projektu wbrew ogłoszonym kryteriom wyboru, art. 68 ustawy poprzez nierozpatrzenie protestu w terminie ustawowym, art. 69 ust. 3 ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, brak kontroli instancyjnej oraz naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079). Sąd wskazał, że istota sporu sprowadzała się do oceny stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej informacji i zawartej tam negatywnej oceny merytorycznej projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych: 1, 2, 5 i 6. W ocenie Sądu, ocena merytoryczna wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu dokonana została w sposób, który prawa nie narusza. Sąd wskazał, że przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała jego zasady. Ponadto skoro złożyła wniosek o dofinansowanie, to na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt 11 GSK 60/17). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazał przy tym, że podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu wskazuje na przeprowadzenie rzetelnej i wszechstronnej ponownej oceny projektu, oraz na odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w proteście. Nie jest prawdą jakoby organ powielił bezrefleksyjnie sformułowania zawarte w III etapie oceny merytorycznej wniosku. Jako załącznik do pisma z dnia 7 sierpnia 2024 r. będącego rozstrzygnięciem protestu przedstawiono wielostronicowe tabele zawierające: ponowne oceny eksperckie, zarzuty wnioskodawcy dotyczące opinii ekspertów, stanowisko ION dotyczące zarzutów odnoszących się do opinii ekspertów. Stanowisko to odnosi się do każdego z zarzutów sformułowanych do ocen ekspertów w ramach każdego z kryteriów odnoście których skarżąca miała zastrzeżenia. Organ szczegółowo wyjaśnił z jakich przyczyn podziela, względnie nie podziela tychże ocen. Stanowisku organu w tej materii nie można zarzucić dowolności, czy też nienależytego uzasadnienia. Nie stanowi ono powtórzenia ocen wyrażonych poprzednio (na III etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu). Gdyby tak było nie doszłoby do zmiany punktacji w zakresie kryterium merytorycznego nr 6 " sposób zarządzania projektem w kontekście zakresu zadań w projekcie". Otóż uznano tu za zasadne zarzuty wnioskodawcy do oceny eksperta nr 2. Wskazano bowiem, że ponowna analiza zapisów wniosku pozwala uznać, iż wskazano osobę odpowiedzialną za monitorowanie realizacji projektu, oraz zarządzania ryzykiem (podniesiono ocenę eksperta o 3 pkt.). Zdaniem Sądu I instancji postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Wbrew zarzutom skargi protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. O.S.W. w O. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1654 ze. zm., dalej jako: p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia odnoszącego się do treści zarzutów skargi i wyjaśniającego rozumowanie Sądu i wydane rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjne, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami; 2. ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną NCBR wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracyjne lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku w przeważającej części zawiera rozważania ogólne dotyczące postępowania w sprawie oceny projektu bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego i do istotnych w sprawie zarzutów skargi, co przełożyło się na brak jednoznacznego wskazania przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Sąd ten sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. Sąd I instancji nie dokonał kontroli sporządzonej oceny projektu w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny z uwzględnianiem zasad wynikających z art. 45 ustawy wdrożeniowej takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Nie dokonał kontroli procesu oceny konkretnych kryteriów zakwestionowanych w skardze przez stronę postępowania. Bez dokonania oceny i analizy oraz bez ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają reguł postępowania wskazanych w ustawie wdrożeniowej. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz IZ nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru – dokonanej oceny i przyznanej punktacji. Sądową kontrolą objęte są również działania ekspertów oraz dokonywane przez nich oceny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, to w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).