I GSK 1773/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r., sygn. V SA/Wa 814/25 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o rozłożeniu na raty kary pieniężnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2025 r., sygn. V SA/Wa 814/25 odrzucił skargę M. J. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o rozłożeniu na raty kary pieniężnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Stosownie do art. 61a § 2, art. 141 § 1 i § 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 144 k.p.a. oraz z zw. z art. 83 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1616) na postanowienie wydane w postepowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia stronie przysługuje wniosek do Prezesa Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Sąd I instancji podkreślił, że przywołana regulacja wprowadza wyjątek od generalnej zasady, że wniesienie skargi jest dopuszczalne wyłącznie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli bowiem tym środkiem będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ma prawo dokonania wyboru, czy z niego skorzystać i oczekiwać od organu ponownego zajęcia stanowiska w drodze kolejnego rozstrzygnięcia, czy też - z pominięciem tego etapu postępowania - zwrócić się bezpośrednio do sądu administracyjnego celem kontroli legalności decyzji/postanowienia wydanej w pierwszej instancji. Pozostawiony stronie wybór ma charakter alternatywny. Oznacza to, że może ona skorzystać albo z prawa do kontynuowania postępowania w administracyjnym toku instancji, albo z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie jest natomiast dopuszczalne połączenie obu tych możliwości, nawet jeśli wynika to z braku pewności co do własnej sytuacji prawnej. Sąd I instancji ocenił, że w okolicznościach sprawy właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skarżący bowiem zainicjował dwa równolegle do siebie prowadzone postępowania: jedno przed organem, drugie zaś przed Sądem. W świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. nie było to jednak działanie dopuszczalne. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to nie mógł on jednocześnie skorzystać z prawa do zaskarżenia tej samej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Stąd też skarga wniesiona do Sądu podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, który zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r., sygn. V SA/Wa 814/25 odrzucające skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nr [...] znak [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 52 par. 3 p.p.s.a. poprzez ich będą wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy złożenie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest dopuszczalne, gdyż nie jest możliwe, aby ten sam akt był jednocześnie przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkowało odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; b. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd dowodów i okoliczności wymienionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2025 r. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nr [...] znak [...]; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.1 w zw. z art. 83 u.o.k.i.k. poprzez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, iż organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w konsekwencji błędne przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Urzędu z dnia [...] listopada 2024 roku o nr [...]; d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.o.k.i.k. poprzez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, iż organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w konsekwencji błędne przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ‘ Prezesa Urzędu z dnia [...] listopada 2024 roku nr [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu winna prowadzić do przyjęcia odmiennego stanowiska; e. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 83 u.o.k.i.k. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, iż organ naruszył zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do organu administracji, polegające na wydaniu w sprawie postanowienia opartego na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego Postanowienia niezgodnego ze stanem prawnym. Z uwagi na powyższe uchybienia: 1. na podstawie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a., wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt V SA/WA 814/25 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wskazał, iż skarżący zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 in principio). Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, które mu służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zasadą jest, iż skarga może zostać wniesiona do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jednakże w sytuacji gdy stronie przysługuje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Wyjątek ten przewiduje art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wedle art. 61a § 2 k.p.a. od postanowienia wydanego na podstawie § 1 tego przepisu przysługuje zażalenie. Uznać zatem należy per analogiam, że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się także do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu. Odpowiedniość stosowania reguł dotyczących decyzji na gruncie procedury administracyjnej oznacza także ich proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto trzeba zważyć na cel normy zawartej w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jest nim racjonalizacja i przyspieszenie postępowania odwoławczego oraz umożliwienie stronie postępowania szybszego skorzystanie z drogi sądowej. Oczywistym jest, że ustawodawca rozróżnia decyzje i postanowienia, lecz w sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień zbędne jest odrębne wyrzeczenie odnoszące się do postanowień, zaś jego brak nie może być uznany za zgodny z celem tej legislacji. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji a zaniechać go względem postanowień. W konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że odmienne stanowisko zajęte przez Sąd meriti jest nieprawidłowe. Z brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. jasno zatem wynika, iż w sytuacji gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to ma ona możliwość wyboru środka ochrony prawnej z którego chce skorzystać. Mianowicie strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego skutkiem będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ, bądź może wnieść skargę na taką nieostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję lub postanowienie do sądu administracyjnego. Jednakże, w takiej sytuacji, warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest rezygnacja z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. np. post. NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3183/19, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżący skorzystał z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję, będącą przedmiotem wniosku nie jest dopuszczalne. Niedopuszczalne jest bowiem, aby ten sam akt był przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3037/20, tamże). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. jest sformułowany w sposób jasny, niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2025 r. zawierało pouczenie zgodne z treścią cyt. przepisu. Organ pouczył skarżącego, że od postanowienia przysługuje mu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa Urzędu. Jednocześnie wskazano, że skarżący może wnieść skargę do sądu administracyjnego bez konieczności składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zmierza do wykazania, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu pouczenie było nieprawidłowe, ponieważ nie został poinformowany, że wybór środka zaskarżenia ma charakter alternatywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o możliwych rodzajach środków jego zaskarżenia oraz o trybie i terminie ich wniesienia. Zwrócić należy uwagę, że z treści zawartego w postanowieniu pouczenia wynika, że skarżącemu pozostawiono możliwość wyboru środka ochrony prawnej, tj. iż ma prawo złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - a w przypadku gdy nie chce z niego skorzystać - może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ natomiast nie miał obowiązku umieszczania dodatkowych wskazań co do skutków nieprawidłowego zastosowania się do pouczenia zawartego w postanowieniu. W sprawie niniejszej, jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. (wpływ do organu 21 stycznia 2025 r.) i nie czekając na zakończenie postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, w piśmie z dnia 10 lutego 2025 r. skarżący wywiódł do sądu skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2025 r. W takiej sytuacji Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarga na postanowienie z dnia [...] stycznia 2025 r. jest niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i jako taka podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na to postanowienie bez skorzystania z tego prawa. Z przepisu tego wynika, że strona jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z pominięciem wyczerpania toku instancji na drodze administracyjnej, niemniej jednak warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym trybie jest rezygnacja z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że skarżący wniosek w tej sprawie złożył, co czyniło złożoną skargę do sądu administracyjnego niedopuszczalną. Jednocześnie odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności z przepisami prawa postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] znak [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wykraczają one poza przedmiot zaskarżenia i nie podważają one zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, którego obowiązkiem jest w pierwszej kolejności zbadać samą dopuszczalność skargi do sądu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.