I GSK 1793/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 815/25 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 7 stycznia 2025 r. nr RPZ 2/2025 znak RPZ.431.9.2024.PG w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 maja 2025 r. sygn. V SA/Wa 815/25 odrzucił skargę M. J. (dalej zwanego: skarżącym) na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej zwanego: organem lub Prezesem Urzędu) z 7 stycznia 2025 r. nr RPZ 2/2025 znak RPZ.431.9.2024.PG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z 7 stycznia 2025 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej nałożonej prawomocną decyzją Prezesa Urzędu z 31 maja 2022 r. nr RPZ 3/2022. Pismem z 16 stycznia 2025 r. (wpływ do organu 21 stycznia 2025 r.) skarżący wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, w piśmie z 10 lutego 2025 r. skarżący wywiódł do tutejszego sądu skargę na postanowienie organu z 7 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o jej odrzucenie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.) oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę i orzekł o zwrocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 1 – 3 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Stosownie do art. 61a § 2, art. 141 § 1 i § 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1616) na postanowienie wydane w postepowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stronie przysługuje wniosek do Prezesa Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Sąd I instancji podkreślił, że przywołana regulacja wprowadza wyjątek od generalnej zasady, że wniesienie skargi jest dopuszczalne wyłącznie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie, strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego skutkiem będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ, bądź może wnieść skargę na takie rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji do sądu administracyjnego. Jednakże, w takiej sytuacji, warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest rezygnacja strony z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do strony postępowania należy podjęcie decyzji, czy chce ona zainicjować kolejny etap postępowania administracyjnego, czy też – z pominięciem tego etapu, czyli etapu, w którym sprawa jest przez organ ponownie rozpatrywana – chce zaskarżyć od razu rozstrzygnięcie organu (wydane niejako w pierwszej instancji) do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że powyższe nie oznacza dopuszczalności jednoczesnego skorzystania z obu trybów zaskarżenia, to jest: z trybu administracyjnego i sądowego. Sąd I instancji ocenił, że w okolicznościach sprawy skarżący zainicjował dwa równolegle do siebie prowadzone postępowania: jedno przed organem (16 stycznia 2025 r., wpływ do organu 21 stycznia 2025 r. ), drugie zaś przed sądem. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący składając w pierwszej kolejności wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał w ten sposób wyboru trybu zaskarżenia postanowienia wydanego przez Prezesa Urzędu. Sąd uznał, że skoro skarżący wykorzystał możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to złożenie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku nie jest dopuszczalne. Nie jest możliwe, aby ten sam akt był jednocześnie przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też skarga wniesiona do sądu podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy złożenie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalne, gdyż nie jest możliwe, aby ten sam akt był jednocześnie przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkowało odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; b. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie przez sąd dowodów i okoliczności wymienionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2025 r. na postanowienie organu o nr RPZ 2/2025 znak RPZ.431.9.2024.PG; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 83 u.o.k.i.k. – przez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, że organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w konsekwencji nie zastosował ich i wydał w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej w kwocie 50 000 zł, nałożonej prawomocną decyzją Prezesa Urzędu nr RPZ 3/2022 z 31 maja 2022 r. postanowienie, zamiast decyzji; d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 u.o.k.i.k. – przez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, że organ naruszył zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do organu administracji, a polegało to na wydaniu w sprawie postanowienia opartego na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia niezgodnego ze stanem prawnym; e. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 113 ust. 7 u.o.k.i.k. – przez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, że organ – dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w konsekwencji błędnie przyjął, że wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia nałożonych przez Prezesa Urzędu kar pieniężnych następują w formie postanowienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej winno nastąpić w formie decyzji, na którą przysługuje wnioskodawcy – skarżącemu zażalenie; f. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 84 u.o.k.i.k. – przez odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo, że organ – dokonał błędnego, nieuprawnionego i sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalenia, że: "(...) rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu w przedmiocie odroczenia uiszczenia kary pieniężnej albo rozłożenia jej na raty następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost przewidział, że wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia nakładanych przez Prezesa Urzędu kar pieniężnych następuj w formie postanowienia" podczas gdy wbrew ocenie organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o rozłożenie na raty kary pieniężnej nastąpić winno w formie decyzji, nie zaś w formie postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 in principio). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; te i kolejne orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, z 1 września 2004r. sygn. akt FSK 161/04, z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną z kolei powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek (zob. wyrok NSA z 14 września 2021 r. sygn. akt IOSK 3779/18). Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów podkreślić należy, że uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej pozostaje w oderwaniu od zarzutów zamieszczonych w jej petitum. Skarżący nie wskazał w uzasadnieniu konkretnych uzasadnień naruszeń poszczególnych przepisów przez WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący przytoczył fragmenty uzasadnienia sądu I instancji stwierdzając, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu. Następnie ponownie powtórzył zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej oraz wskazał zarzuty skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślając, że u.o.k.i.k. nie określa formy prawnej rozstrzygnięcia, którego treścią jest odmowa uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej i wskazując, że organ dokonał w tym zakresie błędnej wykładni art. 113 ust. 7 u.o.k.i.k., a w konsekwencji błędnie uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie rozłożenia na raty kary pieniężnej winno nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia. Przypomnieć w tym miejscu jednak należy, że na obecnym etapie Naczelny Sąd Administracyjny bada wyłącznie prawidłowość oceny dokonanej przez sąd I instancji dotyczącej dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Natomiast skarżący w żaden sposób w uzasadnieniu nie odniósł się do tej kwestii. W szczególności skarżący sformułował w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazując na to, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, a w konsekwencji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy złożenie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalne, gdyż nie jest możliwe, aby ten sam akt był jednocześnie przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym względzie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy te są przepisami prawa procesowego. Dla ich skuteczności, w myśl art. 174 ust. 2 p.p.s.a., niezbędne jest zatem wykazanie, choćby w sensie potencjalnym, istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zawarto ani uzasadnienia tego zarzutu (skarżący nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia i jak przepisy te, zdaniem skarżącego, należy interpretować, i w konsekwencji na czym polegało błędne zastosowanie tych przepisów), ani próby wykazania jego wpływu na wyniki sprawy. Całkowicie niezasadne okazały się także zarzuty c. – f. petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ponieważ go niestosował. W takim przypadku zarzuty te są co do zasady nieadekwatny. Nie można skutecznie zarzucać naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy sąd nie przeszedł do fazy merytorycznej kontroli. Z analogicznych powodów za przedwczesny należało uznać zarzut b. petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, co jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, skarżący w uzasadnieniu w żaden sposób nie uzasadnił w jaki sposób sąd I instancji wydając postanowienie z 21 maja 2025 r. naruszył ww. przepisy, ani też nie wskazał istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji