I GSK 1905/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 150/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.41/1261/PO/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 150/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 10 grudnia 2021 r. nr SKO.41/1261/PO/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II zasądził od organu na rzecz M. B. 4077 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (wg stanu na dzień stwierdzenia nieprawidłowości - Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; obecnie - Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) i w związku z art. 51 § 1 i art. 53 § 2 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona w piśmie procesowym z 14 stycznia 2023 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 27 lipca 2022 r., I SA/Lu 150/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Na podstawie umowy z Województwem Lubelskim z 23 grudnia 2014 r. M. B. uzyskiwała dopłaty z tytułu stosowania ustawowych ulg w przewozach, zgodnie z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. M. B. była uprawniona do uzyskania omawianych dopłat pod warunkiem stosowania cen przewidzianych w cenniku przyjętym przez strony umowy z 23 grudnia 2014 r. Umowna zmiana cennika nastąpiła na podstawie aneksu do umowy sporządzonego w styczniu 2016 r., który wszedł w życie 19 stycznia 2016 r. Organ ustalił, że M. B. od października do grudnia 2015 r. sprzedawała bilety miesięcznie dla uczniów niezgodnie z cennikiem obowiązującym w tym czasie na podstawie umowy z 23 grudnia 2014 r. Ustalono, że M. B. pobrała za grudzień 2015 r. nienależnie dopłatę do ulgowych przewozów w wysokości 15.310,20 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 27 lipca 2022 r., I SA/Lu 150/22 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "W realiach analizowanej sprawy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniesiona do przedstawionych sądowi akt oraz decyzji organu I instancji prowadzi do konstatacji, że organ nie wywiązał się z omówionych wyżej ustawowych obowiązków. (...) Sformułowanie prawidłowych ocen dotyczących wiarygodności materiału dowodowego, jego zupełności, a w dalszej kolejności wyprowadzenie z niego trafnych ustaleń faktycznych wymaga od organu wnikliwej i rzetelnej analizy treści dowodów w całokształcie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Przyjęty tok rozumowania, wynikające z niego wnioski faktyczne i prawne organ powinien (w rozumieniu obowiązku) zwięźle, dokładnie i wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętej decyzji w odniesieniu do poszczególnych usług przewozu, sprzedanych biletów w grudniu 2015 r., które w świetle prawa nie podlegały dopłatom. Kontrolowana decyzja tych wymogów nie spełnia. W świetle powyższego przy wydaniu kontrolowanej decyzji organ naruszył art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w sposób, który niewątpliwie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (...) W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Samodzielnie, niezależnie od organu I instancji przeanalizuje i oceni wszystkie dotąd zgromadzone dowody w granicach ustawowej swobody, rozważy przy tym potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Na tej podstawie organ również samodzielnie, niezależnie od organu I instancji odtworzy konkretne okoliczności faktyczne świadczące o obowiązku skarżącej zwrotu konkretnych kwot dotacji, a następnie zastosuje adekwatne przepisy prawa materialnego. Tok rozumowania i jego rezultaty na płaszczyźnie faktów i prawa organ omówi w motywach przyjętego rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie istoty sprawy w instancji odwoławczej należy do ustawowych obowiązków wyłącznie organu. W ramach rozpatrywania sprawy w instancji odwoławczej do organu należy również rozważenie na ile wymagane będzie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenie decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia." Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej wskazał jako naruszony art. 107 § 3 kpa. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ostateczna nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa. Decyzja ostateczna spełnia te wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, to stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa), to zastosowanie środka określonego w ustawie, w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz nie zastosowanie innego, nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy przedwczesne zarzucenie przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu naruszenia art. 15 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przez kasatora przepisów ustawy o finansach publicznych, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).Ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dotyczy wyłącznie przepisów postępowania, co wynika z powołanej przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.