I GSK 194/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 338/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy X na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 8 maja 2020 r. nr 15/77/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w budżecie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz Wójta Gminy X 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 338/20 uwzględnił skargę Wójta Gminy X (dalej: strona, Wójt Gminy) i uchylił uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (dalej: RIO) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta w sprawie zmian w budżecie tej gminy za 2020 r.; Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wniosła RIO żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub oddalenia skargi, a także zasądzenia od Wójta na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 15zn pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) – przez niewłaściwe zastosowanie. Polega ono na wadliwym przyjęciu przez WSA, że dokonane przez Wójta Gminy X zarządzeniem nr 51/20 zmiany w budżecie Gminy X na 2020 rok, związane z wprowadzeniem w planie wydatków budżetu nowej inwestycji (nieujętej w budżecie na 2020 rok przez Radę Gminy X) pn. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" są przejawem zmian w planie wydatków budżetu Gminy X związanych z wprowadzeniem nowej inwestycji, niepogarszających wyniku budżetu, dokonanych w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, wobec czego Wójt był umocowany do zastosowania art. 15zn pkt 3 ustawy COVID-19. II. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegało na błędnym uznaniu przez WSA, że organ nadzoru dokonując oceny legalności zarządzenia, którego nieważność stwierdził, powinien był stosować powołane przepisy o postępowaniu dowodowym. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na niedostatecznym uzasadnieniu wyroku, wyrażającym się w nieprzedstawieniu stanowiska organu nadzoru co do zarzutów podniesionych w skardze; nieustosunkowaniu się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w szczególności co do tego, że gdyby Kolegium RIO zostało udostępnione pismo Starosty Ł. o wyznaczeniu budynku po byłej szkole w D. na miejsce odbywania kwarantanny zbiorowej, to rozstrzygnięcie i zasadnicze motywy rozstrzygnięcia byłyby takie same; brak uzasadnienia co do odpowiedniego stosowania w postępowaniu nadzorczym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; braku uzasadnienia, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ nadzoru art. 8 k.p.a.; niejasności użytych sformułowań. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy X wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od RIO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na wstępie zaznaczyć należy, że stawianym zarzutom winno towarzyszyć – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – uzasadnienie, w którym autor skargi kasacyjnej winien umotywować podnoszone wadliwości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Tym wymogom nie odpowiada spełnienie wymogów formalnych w odniesieniu do zarzutu II petitum skargi kasacyjnej; wprawdzie wskazano tam, że naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co znajduje uzasadnienie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to uzasadnienie stawianego zarzutu dotyczy wykazania naruszenia wskazanych wyżej przepisów, które "mogło mieć wpływ na wynik sprawy" (vide podkreślenia na st. 4 i 6 motywów skargi kasacyjnej). Powyższy brak dyskwalifikuje – poprzez stwierdzony brak korelacji zarzutu z jego uzasadnieniem – zarzut II petitum skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd II instancji nie dopatrzył się także naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15zn pkt 3 ustawy COVID-19 gdyż przypisywany Sądowi I instancji tok rozumowania zawarty w zdaniu drugim nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku. Wskazano w nim (patrz str. 12): "Sąd stanął na stanowisku, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów, które w niniejszej sprawie okazały się istotne dla ustalenia stanu faktycznego. (...) Ocena, że zachodzi jedynie potencjalny związek pomiędzy działaniami podejmowanymi przez Wójta Gminy X, a wynikającym z ustawy COVID-19 w świetle dowodów istniejącym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały była przedwczesna". Przytoczony cytat nie pozwala uznać, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 15zn pkt 3 ustawy COVID-19. W konsekwencji także zarzut I petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.