I GSK 2061/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3546/21 w sprawie ze skargi J. L. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 21 stycznia 2021 r. nr BDF1.4800.12.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. L. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3546/21, oddalił skargę J. L. (skarżący kasacyjnie) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (organ) z dnia 21 stycznia 2021 r. nr BDF1.4800.12.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci: a) art. 17 ust. 1 c ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 104; dalej: dalej: u.o.n.d.f.p.) poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powodujące, iż Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż w ocenianym stanie faktycznym skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie wskazanym w tym przepisie, b) art. 147 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 z późn. zm.; dalej: p.z.p.) poprzez: - w zakresie ust. 1 - błędne zastosowanie - jako przepisu "o zamówieniach publicznych" w rozumieniu art. 17 ust. 1 c u.o.n.d.f.p. w sytuacji gdy wskazany art. 147 ust. 1 p.z.p. nie nakłada na zamawiającego żadnego obowiązku, - w zakresie ust. 2 - błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu stwierdzeniu, iż przepis ten wymaga aby gwarancja zawsze w pełni zabezpieczała pokrycie roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy. 2) przepisów postępowania, t.j.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia do istotnych zarzutów skarżącego oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej, co powoduje między innymi, iż skarżący pozbawiony został możliwości jednoznacznego sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego w pkt 1 lit a. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia organu z dnia 21 stycznia 2021 r. pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. art. 17 ust. 1 c u.o.n.d.f.p. oraz braku zasadności przypisania skarżącemu winy w świetle art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. - które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, które są wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazuje podstawę faktyczną wydania wyroku oraz zawiera ocenę prawną sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności, zdaniem Sądu I instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Argumentacja Sądu jest jasna i zrozumiała. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompletny odnosi się do wszystkich kwestii prawnych występujących w rozpoznanej sprawie, które miały znacznie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., II FSK 3919/17; publ. CBOSA). Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/13, publ. CBOSA; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649 i powołane tam orzecznictwo NSA). Stąd też zarzut z pkt 2)a) skargi kasacyjnej jest niezasadny. Dokonując oceny zarzutu z pkt 2)b) skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Wyjaśnić należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm blankietowych, regulujących jedynie przyjęty przez sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia (art. 151 p.p.s.a. - w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, obliguje sąd do jej oddalenia w odpowiednim zakresie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości albo w części, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i/lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Tak więc oparcie w analizowanej sprawie wyroku na art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd I instancji - a do czego był on uprawniony i zobowiązany orzekając w sprawie. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć trzeba, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony - a nawet nie podjęto próby jego podważenia poprzez przytoczenie adekwatnych zarzutów - to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, jak opisał Sąd I instancji. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, ustawowo zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, w sposób zawiniony zaniechał wypełnienia tego obowiązku. Skarżący kasacyjnie naruszył dyscyplinę finansów publicznych udzielając zamówienia publicznego z naruszeniem przytoczonych przepisów ustawy o zamówieniach publicznych poprzez udzielenie przez Gminę A. 19 października 2017 r. zamówienia publicznego wykonawcy, który złożył zabezpieczenie należytego wykonania umowy o treści niespełniającej wymogów określonych w art. 147 ust. 2 p.z.p., co spowodowało naruszenie art. 94 ust. 3 p.z.p. Zawarcie bowiem umowy z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów p.z.p., wyczerpuje znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych kwalifikowanego w art. 17 ust. 1c u.o.n.d.f.p. W tych okolicznościach zarzuty niewłaściwego zastosowania zawarty w pkt 1)a i 1)b) tiret pierwsze skargi kasacyjnej nie mogły okazać się skuteczne. Jako niezasadny uznać należy zarzut podniesiony w pkt 1)b) tiret drugie skargi kasacyjnej. Przepis art. 147 p.z.p., którego naruszenie zarzucono stanowi o zabezpieczeniu należytego wykonania umowy. W ust. 1 tego przepisu określono uprawnienie do jego żądania, zaś w ust. 2 cel, jakiemu ma ono służyć. Zabezpieczenie należytego wykonania umowy służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy. Żądanie od wykonawcy zabezpieczenia jest wyłącznie fakultatywne. Decyzja w tym przedmiocie należy do zamawiającego. Wymagania dotyczące zabezpieczenia należytego wykonania umowy powinny być określone już w SIWZ (art. 36 ust. 1 pkt 15 p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że z zapisów Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na "[...]", wartość szacunkowa zamówienia poniżej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 5 225 000 Euro, nr ref. ZP.271.31.2017, z dnia 12 września 2017 r. wynika, że wykonawcy zobowiązani zostali do zapoznania się dokładnie z informacjami zawartymi w SIWZ i przygotować ofertę zgodnie z wymaganiami określonymi w tym dokumencie (pkt XII ust. 1), zabezpieczenie służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy (pkt XVI ust. 8). Skoro zamawiający w SIWZ nałożył na wykonawców obowiązek złożenia zabezpieczenia, to postanowienie to jest wiążące zarówno dla wykonawców, jak i zamawiającego pomimo, że żądanie od wykonawcy zabezpieczenia jest wyłącznie fakultatywne. Uchybienie obowiązkowi złożenia zabezpieczenia zgodnego z wymaganiami zawartymi w SIWZ stanowi naruszenie przepisu art. 94 ust. 3 p.z.p. na co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Dodatkowo należy wskazać, że sam skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że złożone przez wykonawcę zabezpieczenie nie spełnia wymogu zabezpieczenia wymaganego w SIWZ. Jak stwierdził w skardze kasacyjnej " ... gdyby Zamawiający zauważył swoje przeoczenie w odniesieniu do dotychczasowej praktyki uzyskiwania zabezpieczenia o pełnym zakresie, niewątpliwie podjąłby czynności w celu ustalenia przyczyn takiej sytuacji i jej zmiany. Zaistniałej sytuacji nie można oceniać bez odniesienia do doświadczenia życiowego. Oczywistym jest, że Wykonawca dostarczyłby gwarancje o pełnym zakresie zabezpieczenia gdyby tylko Zamawiający zauważył swoje przeoczenie i o to poprosił.". Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu 2 sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.