I GSK 245/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 61/25 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w M. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 sierpnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 61/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), postanowił w pkt. 1) odrzucić skargę S. Sp. z o.o. w M. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej zwanego: organem lub NCBiR) w przedmiocie wydania decyzji; w pkt. 2) zwrócić z kasy WSA na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Spółka 14 czerwca 2019 r. zawarła z NCBiR umowę o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. W dniu 21 czerwca 2023 r. organ zakwestionował w części wniosek spółki o płatność (z uwagi na niespełnienie warunków kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie eksperta). W dniu 12 kwietnia 2024 r. NCBiR wezwał stronę do zwrotu środków, zaś 5 lipca 2024 r. poinformował stronę o zaległości głównej w kwocie 708 750,00 zł oraz naliczonej zaległości odsetkowej w kwocie 266 741,00 zł, wskazując, że spółce nie zostanie wypłacone dalsze dofinansowanie w kwocie 104 066,31 zł. W skardze na bezczynność NCBiR spółka wskazała, że organ, mimo wniesionego przez spółkę ponaglenia 9 lipca 2024 r., do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zdaniem spółki, posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.). albowiem organ jest władny do rozstrzygnięcia o jej uprawnieniu lub obowiązku, co wynika z art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530; dalej: u.f.p.). Organy administracji publicznej są zaś zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, domagając się przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów dotyczących umowy o dofinansowanie i jej realizacji oraz korespondencji między spółką a organem. W ocenie NCBiR, skarga wniesiona w tej sprawie jest niedopuszczalna bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu środków dofinansowania. WSA odrzucając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu. W ocenie sądu między stronami umowy o dofinansowanie toczy się jedynie postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące wykonania owej umowy. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest kwestionowane, że NCBiR wystosowało do spółki w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwanie do zwrotu środków otrzymanych tytułem dofinansowania. Wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p., mimo iż stanowi warunek dalszego procedowania przez organ (instytucję), nie wszczyna jednak w ocenie sądu, postępowania administracyjnego. Wyłączna inicjatywa wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu środków dofinansowania została bowiem powierzona właściwej w sprawie instytucji (organowi) i nie jest obwarowana żadnym konkretnym terminem. Uwzględniając kontekst normatywny stosunku materialnoprawnego (art. 207 ust. 1 – 12 u.f.p.), WSA stwierdził, że jedynie uprawnionym do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich, po stwierdzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 1, jest właściwa instytucja, w tym instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie. WSA wskazał, że NCBiR nie wszczęło postępowania w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, a zatem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby dopuścić się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe oznacza również w ocenie sądu I instancji, że pismo z 9 lipca 2024 r. wniesione przez spółkę do NCBiR nie mogło zostać potraktowane jako prawidłowo złożone ponaglenie, które powinno być skierowane do organu prowadzącego postępowanie w razie przekroczenia terminów załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), i które warunkuje wniesienie skargi na bezczynność w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wniosła o przyznanie stronie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nie wszczął postępowania w sprawie o zwrot środków z dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, co uniemożliwiało orzekanie w przedmiocie zaskarżonej bezczynności organu, podczas gdy organ podjął już pierwsze czynności urzędowe w sprawie, wystosowując 12 kwietnia 2024 r. do strony wezwanie do zwrotu środków, w związku z wykonywaniem przez stronę umowy – co należy poczytywać właśnie za wszczęcie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że nie ma żadnych argumentów, które przemawiałyby za tym, że postępowanie to, wszczynane z urzędu, zarówno zaczyna się i kończy się z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Stąd, skoro wezwanie do zwrotu środków (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.) jest warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji (art. 207 ust. 9 u.f.p.), to nic nie stoi na przeszkodzie, by to właśnie wezwanie postrzegać jako pierwszą czynność urzędową dokonaną w sprawie, o której powiadomiono stronę. Skarżąca wskazała także, że każdy kolejny dzień zwlekania przez organ z wydaniem stosownej decyzji, musi być poczytywany jako zwłoka bezprawna, rodząca potencjalną możliwość nieuzasadnionego domagania się od strony wyższych świadczeń odsetkowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz NCBiR kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 182 § 1 p.p.s.a., może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne, rozpoznał więc skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 183 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1536/11; treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę uznając, że organ nie wszczął postępowania w sprawie o zwrot środków z dofinansowania. W ocenie skarżącej bowiem organ podjął już pierwsze czynności urzędowe w sprawie, wystosowując 12 kwietnia 2024 r. do strony wezwanie do zwrotu środków. Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić jednak koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m. in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z art. 176 p.p.s.a. z kolei wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, z 1 września 2004r. sygn. akt FSK 161/04, z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skarg kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne a to z u wagi na to, że sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. prezentując stanowisko, że skarga nie podlega rozpoznaniu bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby dopuścić się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a pismo skarżącej z 9 lipca 2024 r. nie mogło zostać potraktowane jako prawidłowo złożone ponaglenie, które powinno być skierowane do organu prowadzącego postępowanie w razie przekroczenia terminów załatwienia sprawy i które warunkuje wniesienie skargi na bezczynność w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie spółka nie uczyniła przedmiotem zaskarżenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano tylko art. 61 § 1 k.p.a. – bez powiązania go z innymi przepisami. Przede wszystkim należy wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponieważ w toku kontroli stosują przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Zatem sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże z uwagi na uchwałę całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się merytorycznie do problemu przedstawionego w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zgodzić się należy z sądem I instancji (czego zresztą w istocie skarżąca kasacyjnie nie podważa), że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego – na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Ponadto omawiając zagadnienie obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ raz jeszcze podkreślić należy, że zawsze art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak w wyroku NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1149/20). Dokonując oceny naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., należy zatem poprzedzić ją kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącej się do postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie to ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą. Z drugiej strony przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na instytucję zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów – art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.r. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo pobranych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. instytucja zarządzająca działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie, jak również art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a u.z.p.r. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. Zagadnieniem prawnym, które stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 było to, czy decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. W uchwale tej stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m. in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, co istotne, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego, tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie i stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania instytucji zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p. Jednak w przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p. Należy podkreślić, że zapłata kwoty korekty w ustalonej wysokości kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Zatem, co słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w obecnym stanie prawnym dochodzenie zwrotu środków przekazanych w ramach dofinansowania, a wydatkowanych w sposób nieprawidłowy, składa się w istocie z dwóch etapów: - w ramach pierwszego z nich, wobec stwierdzenia wydatków niekwalifikowalnych i objęcia ich korektą finansową, w art. 207 ust. 8 u.f.p. instytucji przyznano uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do żądania od beneficjenta zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stosownego wezwania. Kreuje to etap cywilny procedury zwrotu środków, który to nie wymaga od instytucji wydawania żadnego aktu administracyjnego, a reguły procedowania wyrażone w k.p.a. nie znajdują tu zastosowania; - drugi etap został przewidziany na wypadek, gdy beneficjent nie uczyni zadość powyższemu wezwaniu – w takiej sytuacji, zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p. instytucja ma kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, terminu naliczania odsetek oraz sposobu zwrotu środków. Art. 207 ust. 9 u.f.p. reguluje więc uprawnienie do skierowania procedury zwrotowej na drogę administracyjną i władczego rozstrzygnięcia co do obowiązku zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie instytucja pośrednicząca wystosowała do beneficjenta wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. Natomiast wezwanie do zapłaty z art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowi tzw. "tryb bezdecyzyjny" (o czym była wyżej mowa) i tym samym nie wszczęło postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza także, że pismo to nie zainicjowało postępowania zwrotowego prowadzonego na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. w ogóle się nie otworzyły, a więc nie ma nawet realnej możliwości rozpoznawania niniejszego przypadku w kontekście wystąpienia bezczynności. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dały podstaw do tego, by zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji o odrzuceniu skargi na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a., o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku wydania wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Takiej podstawy brak w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.