I GSK 339/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 687/23 w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2023 r. nr 1168/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 687/23 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę I.G. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 i art. 83 § 2 p.p.s.a. – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; nadto wniosła o zasądzenie od ZUS na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj.: a. art. 28 ust. 1, 2, 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.2003.141.1365 ze zm., dalej: Rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie będące wynikiem niewłaściwego przyjęcia przez Sąd (oraz wcześniej przez organ), iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uiszczenie należności z tytułu składek odnośnie skarżącej; b. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd (oraz wcześniej organ), że należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Nadto podniosła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu, pomimo iż: a. organ nie wziął pod uwagę oceny prawnej i wskazania wynikającego z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 289/22 oraz wcześniejszego wyroku WSA w Krakowie z 9 grudnia 2020 r., które wiążą zarówno organ jak i Sąd przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, pomimo że były jasno sformułowane: Ponownie rozpatrując sprawę ZUS uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku, w szczególności ustali, czy należności z tytułu składek objęte wnioskiem są nadal wymagalne, nie uległy przedawnieniu, będąc w szczególności związany stanowiskiem sądu w przedmiocie niezgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2020 zostało również wskazane: Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że ZUS przyjął błędną interpretację art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Należy stwierdzić, że rozstrzygając Sąd nie stwierdza niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., lecz odmawia jedynie zastosowania tego przepisu (art. 8 ust. 2 Konstytucji) z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. Konstytucją; WSA w wyroku z 09.12.2020 wskazał: Dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12 (Dz.U.2013.1313), zgodnie z którym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz pomimo tego że przepisy nie uległy zmianie; b. zaskarżoną decyzję wydano bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało tym, że ani Sąd ani organ orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, tj. sytuację majątkowo-osobistą skarżącej, kwestie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji, co jest przesłanką do umorzenia postępowania o zaległe składki. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2023 r. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 289/22 oraz wcześniejszego wyroku WSA w Krakowie z 9 grudnia 2020 r., pomimo tego że przepisy prawa uległy zmianie. W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. ZUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, mającym podstawę w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie nie dostrzega wydanej przez ZUS decyzji z 18 maja 2023 r. (a następnie sprostowanej aktem administracyjnym z 7 czerwca 2023 r.) umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na ich przedawnienie. W motywach decyzji wskazano, że w trakcie postępowania ustalono, iż przedawnieniu uległy należności z tytułu składek za okres od IV.2009 do VII.2010. W późniejszym zaś postanowieniu 7 czerwca 2023 r. wskazano, że prawidłowo określony okres, to: a. na ubezpieczenie społeczne: 05.2004, od 07.2004 do 12.2005, 02.2006 do 01.2009, od 07.2011 do 02.2012; b. na ubezpieczenie zdrowotne: od 03.2005 do 09.2005, 01.2006, od 03.2006 do 01.2009, od 07.2011 do 02.2012; c. na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych: od 09.2004 do 01.2005, od 03.2006 do 01.2009, od 01.2012 do 02.2012. W konsekwencji tak określonych terminów ZUS – w zakresie pozostałych należności – rozważył możliwość ich umorzenia. Wskazano – w motywach zaskarżonej decyzji – składowe, o jakich mowa in fine uzasadnienia wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. I SA/Kr 1044/20 cyt. "obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania oraz zdarzeń, które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Szczegółowe ustalenia w powyższym względzie – na kilku stronach – zawarł organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 czerwca 2023 r. (vide str. 9 i nast.), co oznacza, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było podważenie tych konstatacji, a nie ogólnikowe powoływanie się jedynie na obrazę treści art. 153 p.p.s.a. (w odniesieniu się do wyżej wskazanych wyroków WSA w Krakowie z 9 grudnia 2020 r., jak też 27 kwietnia 2022 r.). Sporządzone w sprawie motywy – tak przez ZUS, jak też Sąd – są na tyle precyzyjne, że autor skargi kasacyjnej nie zdecydował się na wskazanie w jej podstawie naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest rzeczą zrozumiałą, że Naczelny Sąd Administracyjny – ze swej inicjatywy – nie będzie weryfikował ustaleń faktycznych w obrębie ustaleń faktycznych względem przedawnienia, skoro nie czyni tego autor skargi kasacyjnej. Nie ulega też wątpliwości, że strona skarżąca nie była w żaden sposób ograniczana w przejawianiu inicjatywy dowodowej. Analiza uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje, że już od pierwszej strony motywów znaczną wagę poświęca się ustaleniom w zakresie sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej i wyciąga na tej podstawie właściwe wnioski. Nie podważa ich konstatacja na str. 10 skargi kasacyjnej, że: "w przedmiotowej sprawie organ przekroczył ramy swobody decyzyjnej, a jego działanie charakteryzowało się dowolnością decyzyjną, co winno skutkować uchyleniem decyzji. Brak uchylenia decyzji przez WSA w Krakowie stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosuje przypisów k.p.a., a tak lakoniczne uzasadnienie stawianego zarzutu nie odpowiada wymogom stawianym przez ustawodawcę w treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze materialnym, gdyż strona skarżąca nie podważyła ustaleń faktycznych, o czym wyżej była mowa. Zastosować bowiem można wskazane przepisy o charakterze materialnym, o ile istnieją ku temu podstawy. Te zaś należało wykazać poprzez pryzmat naruszeń prawa procesowego, czego skutecznie nie uczyniono. Powoływanie się – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 6) – na sytuację materialną i osobistą skarżącej w powiązaniu z poglądami judykatury nie może odnieść pożądanego skutku w obszarze stosowania prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że art. 174 p.p.s.a. wskazuje i rozgranicza przesłanki naruszenia różnych dziedzin prawa administracyjnego. Zarzut mający oparcie w treści art. 28 ust. 1, 2, 3a u.s.u.s. w powiązaniu z § 3 Rozporządzenia jest nieweryfikowalny, gdyż autor skargi kasacyjnej – przy zaistnieniu szeregu jednostek redakcyjnych § 3 Rozporządzenia – nie wskazał, które z nich zostały naruszone. Nie wyjaśnia tego także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie przytoczono treść ust. 1 – w pełnym wymiarze, pomijając wymóg z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi, który dotyczy błędnej wykładni art. 24 ust. 5 p.p.s.a. wskazać należy, iż w motywach decyzji i uzasadnieniu Sądu – powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18 – wykazano jego prawidłową wykładnię. To, że "skarżąca konsekwentnie podnosiła w trakcie całego postępowania i nadal podnosi zarzut przedawnienia" (str. 5 skargi kasacyjnej) nie pozwala uznać, że został zrealizowany wymóg z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zwłaszcza, iż brak jest jakiejkolwiek innej argumentacji). Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.