I GSK 359/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 936/24 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr UP-253/2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. W. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 936/24 oddalił skargę R. W. (dalej określanego jako skarżący lub strona) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 kwietnia 2024 r., nr UP-253/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 153.140,31 zł.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 134, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) przy zastosowaniu art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających, uchylenie w całości decyzji ZUS z dnia 9 kwietnia 2024 roku nr UP 253/2024 tj. pomimo, iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne było obarczone wadą, zaś organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym konieczności sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną i niepełnosprawnym synem, a także w zakresie możliwości zaspokojenia przez rodzinę Skarżącego niezbędnych potrzeb życiowych na skutek opłacenia należności z tytułu składek. Jak również w zakresie realnych szans na skuteczną egzekucję, która toczy się od 2014 roku. 2. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., dalej "usus") w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - zwanej dalej: "rozporządzeniem") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obiektywnie trudna sytuacja skarżącego w jakiej się znalazł, nie może być powodem umorzenia wnioskowanych składek, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził trudną sytuację materialną skarżącego, a jedną z przesłanek umorzenia składek jest sytuacja w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) Uzasadniając ten zarzut skarżący stwierdził, że w sprawie nie dokonano wszechstronnego i prawidłowego zbadania materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest niezasadny. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 K.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 K.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. W świetle powyższego, kontrolując stanowisko Sądu pierwszej instancji, pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył tych ustaleń i dowolności ich oceny. Z nich zaś wynika, ze żona skarżącego i P. są osobami niepełnosprawnymi. Zgodnie z orzeczeniem z 3 lipca 2023 r. żona skarżącego została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do 31 lipca 2028 r., a ustalonego stopnia niepełnosprawności nie da się ustalić. Z kolei zgodnie z orzeczeniem z dnia 28 stycznia 2021 r. syn również został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do 31 stycznia 2026 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 listopada 2020 r. Zarówno w przypadku żony, jak i syna skarżącego we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia odnotowano - warunki pracy chronionej. Obydwoje wymagają też zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Zatem zarówno żona, jak i syn skarżącego nie zostali uznani za osoby całkowicie i trwale niezdolne do pracy. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że żona skarżącego i syn wymagają stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący nie wykazał także, że stan jego zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad chorą żoną i synem uniemożliwia mu podjęcie pracy i uzyskanie dochodu umożliwiającego uiszczenie zaległych składek. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej – zawiesił ją z dniem 30 listopada 2020 r. Nie pracuje i nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i trójką dzieci, a na ich dochód składa się renta rolnicza żony skarżącego z tytułu niezdolności w kwocie 1.445,44 zł miesięcznie oraz pobierane świadczenia rodzinne z MOPS w łącznej kwocie 726 zł. Na dwójkę małoletnich dzieci pobierane jest świadczenie wychowawcze 800+ w łącznej miesięcznej kwocie 1.600 zł. Co prawda kwoty świadczenia wychowawczego 800+ nie wlicza się do dochodu, to jednak nie można jej pominąć, gdyż kwota ta służy zaspokajaniu potrzeb dzieci, powodując tym samym, że potrzeby te (a przy najmniej pewna ich część) nie są zaspakajane ze środków pochodzących z dochodu rodziny, a w konsekwencji środki te mogą zostać przeznaczone na zaspokojenie potrzeb innych członków rodziny. Natomiast stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący wykazał w kwocie 2.974 zł. Poza zadłużeniem w ZUS nie posiada on innych zobowiązań pieniężnych. Rodzina skarżącego dysponuje zatem kwotą ok. 3.771,44 zł miesięcznie. Po odjęciu stałych wydatków w kwocie 2.974 zł pozostaje im kwota 797,44 zł, z której może być prowadzona egzekucja zaległych składek. Przy tym skarżący ma obecnie 56 lat i od momentu zawieszenia działalności gospodarczej nie posiada tytułu zgłoszeniowego do ubezpieczeń zarówno jako pracownik, jak i osoba bezrobotna. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do podjęcia przez skarżącego pracy. Podjęcie przez skarżącego pracy nawet za minimalne wynagrodzenie poprawiłoby sytuację finansową jego rodziny. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił przyczynę, dla której oddalił skargę w zakresie odmowy umorzenia należności Skarżącego. Wbrew podniesionym zarzutom kasacyjnym stan sprawy został ustalony w sposób nie naruszający prawa. Treść argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji ZUS dowodzi, że nie jest ona rozstrzygnięciem dowolnym i nie doszło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przeanalizował ustalony przez organ stan faktyczny oraz treść uzasadnienia decyzji. Sąd prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił przyczynę, dla której oddalił skargę. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Jednocześnie w § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano przesłanki, których zaistnienie daje dopiero podstawą do rozważenia umorzenia tychże składek. Formułując zarzut naruszenia art. 28ust.3a u.s.u.s w autor skargi kasacyjnej powiązał go z naruszeniem § 3 rozporządzenia. Tymczasem wspomniany przepis ma klika jednostek redakcyjnych – ustępów i punktów. Skarżący nie wskazał, tak w zarzucie jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, naruszenie której normy prawnej zawartej w § 3 rozporządzenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Nadto nie powiązał tego naruszenia z normą art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu - ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Stwierdzone uchybienie w skardze kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Stwierdzone uchybienie w skardze kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).