I GSK 425/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 149/23 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. nr SKO.SW/4101/64/2022 w przedmiocie określenia należnej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 8 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 149/23 oddalił skargę W. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: organ lub SKO) z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 rok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 35 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dotacja w wysokości [...] zł w 2019 r. przeznaczona na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora przedszkola Pani I. S. stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem podczas, gdy otrzymane środki zostały wykorzystane i rozliczone na wydatki oznaczone w art. 35 u.f.z.o. tj. na wydatki bieżące placówki; • art. 35 ust. 1 u.z.f.o. w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki dotacji przeznaczone na wynagrodzenie Pani I. S. zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podczas gdy Pani I. S. pełniła funkcję dyrektora przedszkola sprawując m.in. nadzór pedagogiczny, bieżącą opiekę nad uczniami, stwarzając warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego wychowanków, a jej wynagrodzenie nie przekraczało średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, co według naruszonych przepisów stanowi wydatek, który może być sfinansowany z przyznanej dotacji; • art. 35 ust. 3 u.z.f.o. i 34 ust. 1 u.z.f.o. poprzez ich pominięcie, które doprowadziło do błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugi u.z.f.o. zakładające, że wypłata wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora przedszkola, może następować jedynie w formie comiesięczny wpłat - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, podczas gdy dotacja oświatowa ma charakter świadczenia rocznego i przyznawanego na dany rok budżetowy; • 44 ust. 3 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, podczas gdy skarżąca wydatkowała dotację otrzymaną w 2019 r. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad, z zastosowaniem optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań i w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań; • art. 35 ust. 2a u.z.f.o. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. i nie znajdzie zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 61 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot dotacji, gdy wyniki kontroli przeprowadzonej w placówce i ustalenia protokołu kontroli uznają za prawidłowe wydatkowanie dotacji na wynagrodzenie Pani I. S. jako dyrektora przedszkola; • art. 107 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych uznania, iż kwota [...] złotych stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny merytorycznej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż są one wadliwe konstrukcyjnie, a ponadto skarga kasacyjna nie zawiera żadnego ich uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem z uwagi na przywołany wyżej przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, a jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać także z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wskazane w ramach zarzutów procesowych regulacje prawne k.p.a. nie zostały powiązane z przepisami postępowania przed sądem administracyjnym. Skarga kasacyjna winna zaś być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Istotniejsze jednak od wyżej wskazanych wad jest, że powołane w zarzutach przepisy k.p.a. nie są skorelowane z wyartykułowaną treścią zarzutu. Dodatkowo zaś brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści, które by się do nich odnosiły. Powyższe wskazuje, że zarzuty procesowe były nieskuteczne. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zgłoszono błędną wykładnię regulacji art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.; naruszenie art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 1 u.f.u.z.o. "poprzez ich pominięcie, które doprowadziło do błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie u.f.z.o.; niezastosowanie art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz zastosowanie art. 35 ust. 2a u.f.z.o. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że - wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej - w sprawie nie był stosowany art. 35 ust. 2a u.f.z.o. (który skądinąd nie obowiązywał w roku 2019); poza tym brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek uzasadnienia. W odniesieniu zaś do pozostałych zarzutów o charakterze materialnym - abstrahując od częściowej ich wadliwości konstrukcyjnej - ich uzasadnienie jest istotnie wadliwe, ponieważ poza przytoczeniem niektórych powołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji zawiera polemiczne i ogólnikowe opinie, a także argumentację nieskorelowaną z postawionymi zarzutami. Autor skargi kasacyjnej w istocie dąży do wykazania, że brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie u.f.z.o. było nieprecyzyjne i budziło wątpliwości interpretacyjne, co oznaczać ma zastosowanie interpretacji na niekorzyść skarżącej, co jest sprzeczne z art. 7a k.p.a. Skądinąd zarzutu naruszenia prawa, w ramach którego wskazano by naruszony przepis nie sformułowano (w petitum brak takiego zarzutu), a nawet gdyby uznać, że jest on zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to nie uzasadniono go w sposób przewidziany dla podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślenia także wymaga, że wobec tego, że w sprawie kluczową kwestią był spór o wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2019, autor skargi kasacyjnej powinien był wskazać zarówno błędy w wykładni zastosowanej przez Sąd I instancji, jak i przedstawić podanie właściwego, jego zdaniem, rozumienia naruszonego przepisu. W tym zakresie stwierdzono braki uzasadnienia. A jak już wskazano wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie może więc zatem ani modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.