I GSK 449/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Limanowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1178/21 w sprawie ze skargi Fundacji W. w L. na czynność Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr EK.4331.10.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji we wcześniejszym terminie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Limanowskiego na rzecz Fundacji W. w L. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1178/21 w wyniku rozpoznania skarg Fundacji [...] w L. (dalej: Fundacja, skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu L. (dalej: Zarząd, organ) z 9 lipca 2021 r. nr EK.4331.10.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w punkcie I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, w punkcie II. zasądził od Zarządu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargą kasacyjną Zarząd zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając: I. w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029; dalej: ufzo) w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: ufp) w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 289) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 146 § 1 ppsa poprzez błędną jego wykładnię: a. przez uznanie, że brak środków finansowych w budżecie Powiatu L. na 2020 r. na finansowanie szkół niepublicznych, wynikający z nienaliczenia w otrzymanej przez Powiat L. subwencji oświatowej w 2020 r. odpowiednich środków finansowych uwzględniających nowo utworzoną Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną "[...]" w M. przy braku faktycznych podstaw do ubiegania się przez Powiat o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na 2020 r. – w świetle art. 33 ust. 4 ufzo – nie jest uzasadnioną a zarazem wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania dotacji za okres wcześniejszy niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 i 2 ufzo, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu z 9 lipca 2021 r.; b. przez przyjęcie, że niezależnie od braku środków finansowych w budżecie na ten cel, a tym samym braku faktycznych możliwości udzielenia dotacji szkole niepublicznej w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ufzo), organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przed udzieleniem odpowiedzi organowi prowadzącemu szkołę, zobligowany jest w świetle brzmienia przepisu art. 33 ust. 4 ufzo rozważać i analizować różne pozafinansowe okoliczności i aspekty sprawy mogące mieć potencjalny wpływ na udzielenie dotacji, pomimo nieposiadania środków finansowych na jej udzielenie, oraz zamieścić te rozważania w uzasadnieniu swojego stanowiska o odmowie, tak samo jak w przypadku, gdy organ posiadając środki finansowe odmawia udzielenia dotacji z innych przyczyn niż z powodu braku odpowiednich środków finansowych, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu z 9 lipca 2021 r.; II. w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 ppsa: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zakresie ustalenia stanu faktycznego przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przez błędne przyjęcie, że w piśmie organu z 9 lipca 2021 r. skierowanym do strony przeciwnej, informującym o sposobie załatwienia wniosku o udzielenie dotacji za okres wrzesień - grudzień 2020 r. organ nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia motywów swojej decyzji, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy bo skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zakresie skutków wadliwego ustalenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu faktycznego przez przyjęcie, że odniesienie się przez organ w odpowiedzi na skargę do zarzutu strony przeciwnej podniesionego w skardze - dotyczącego rzekomo wolnych środków w budżecie Powiatu w 2020 r., jest uzupełnianiem przez organ na etapie postępowania sądowoadministracyjnego argumentacji swojego stanowiska z 9 lipca 2021 r., podczas gdy jest to jedynie zwalczanie zarzutów podniesionych w skardze – w ramach przysługującego organowi prawa odpowiedzi na stawiane zarzuty – odniesienie się do nowych okoliczności wskazywanych przez stronę przeciwną, a nie mających związku z faktycznymi podstawami odmowy udzielenia dotacji, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy bo skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu z 9 lipca 2021 r.; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa poprzez oddalenie przez WSA wniosku organu o przeprowadzenie przez sąd dowodu z załączonych do odpowiedzi organu na skargę dokumentów, wykazujących bezzasadność podniesionych w skardze nowych twierdzeń strony przeciwnej o istnieniu, w wyniku dokonywanych zmian w budżecie Powiatu w 2020 r. rzekomo wolnych środków, które mogłyby być przeznczone na dotację dla Fundacji, przez bezpodstawne przyjęcie, że wniosek organu zmierzał do przeprowadzenia przez sąd na etapie postępowania sądowego, postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których rzekomo nie dokonał organ (podczas gdy zmiany w budżecie nie były ani faktyczną ani prawną podstawą odmowy i podnoszone okoliczności nie wymagały postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ na etapie rozstrzygania sprawy, ale nowe twierdzenia strony przeciwnej zawarte w skardze o dokonywanych zmianach w budżecie wymagały jednak merytorycznej odpowiedzi organu w odpowiedzi na skargę - na zarzut podniesiony w skardze, a zarazem dokonania obiektywnej oceny zasadności tego zarzutu przez sąd I instancji), a co tym samym uniemożliwiło sądowi I instancji ustalenie, że twierdzenia strony przeciwnej w tym zakresie są nieprawdziwe i że zarzut ten jest bezzasadny oraz nie ma on związku z faktyczną i prawną podstawą odmowy, podczas gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Zarządu z 9 lipca 2021 r., jako skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej wykładni art. 33 ust. 4 ufzo – mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – Fundacja reprezentowana przez adwokatkę – wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa przed adwokata, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA ponownie stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu z 9 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Sąd podkreślił, że orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ppsa, ponieważ niniejszy wyrok został poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1218/20, którym stwierdzono bezskuteczność czynności Zarządu z 25 września 2020 r. WSA podkreślił, że w takiej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Oznacza to ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. WSA dodał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, dokonując kontroli zaskarżonej czynności z 9 lipca 2021 r., że istotą zaleceń sądu w wyroku z 22 kwietnia 2021 r. było to by Zarząd rozpoznając wniosek Fundacji o udzielenie dotacji na realizację zadań na 2020 r. w związku z prowadzeniem niepublicznej szkoły specjalnej podstawowej, winien wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnić w sposób przekonywujący także faktyczne podstawy swojej odmownej decyzji w tym zakresie. WSA zaznaczył, że organ wprawdzie wskazał podstawę prawną jednak nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia motywów swojej decyzji. WSA podkreślił, że art. 33 ust. 4 ufzo nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 ufzo wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 kpa zasada praworządności oraz w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 kpa zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. WSA uznał, że Zarząd nie dochował ww. standardów podejmując zaskarżoną czynność. Pismo informujące o podjętej czynności nie zawiera pełnego, wyczerpujące uzasadnienia, w szczególności nie odnosi się do okoliczności podnoszonych zarówno przez Fundację, jak i okoliczności znanych mu z urzędu w związku z podejmowaniem uchwał Rady Powiatu L. i uchwał Zarządu Powiatu L. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na podstawową okoliczność w sprawie, która uszła z pola widzenia autora skargi kasacyjnej, a mianowicie na to, że zasadniczym argumentem WSA było związanie wydanym już w sprawie ww. prawomocnym wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 153 ppsa, na który to przepis na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyrok wskazano. Brak zaś takiego sformułowania takiego zarzutu w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie kontroli instancyjnej stanowiska sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Przesądza to w rzeczy samej z góry o braku możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że aktualne pozostaje wymieniona wyżej potrzeba dokonania ustaleń faktycznych w sprawie i zachowaniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1218/20 zapadłego w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że Zarząd ponownie popełnił błąd przedstawiając pełniejsze, bogatsze uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną wraz ze złożeniem wniosku dowodowego. W tym zakresie WSA słusznie powtórzył, że stanowisko organu powinno być przedstawione w podejmowanej czynności, ponieważ odpowiedź na skargę nie służy do uzupełniania wydanego uprzednio aktu administracyjnego. Tymczasem argumentacja i mająca ją wesprzeć treść poszczególnych uchwał odnoszących się do budżetu Powiatu L. (wysokość kwot, wyliczenia, subwencja oświatowa itd.) powinny być uwidoczniona w kwestionowanej czynności nie zaś dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Jest to działanie spóźnione i WSA prawidłowo uznał, że nie mógł brać tego pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art; 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, jak też naruszenie art. 31zo ust. 1 ustawy Covid-19. WSA dokonał bowiem prawidłowej kontroli zaskarżonej czynności i słusznie stwierdził, że Zarząd naruszył art. 153 ppsa, ponieważ zignorował stanowisko WSA zawarte w pierwszym, prawomocnym wyroku w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zasądzone koszty kasacyjne (360 zł) obejmują koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przez NSA adwokata, który prowadził sprawę przed WSA.