I GSK 506/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2148/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. w R. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Czerwińsk nad Wisłą w przedmiocie ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) postanowieniem 24 października 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2148/25 odrzucił skargę S. w R. (dalej zwanego: stroną skarżącą) na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Czerwińsk nad Wisłą (dalej zwanego także: organem) w przedmiocie ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej. W uzasadnieniu ww. postanowienia sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na czynność organu dotyczącą ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej przekazywanej przez Miasto i Gminę Czerwińsk nad Wisłą na rzecz strony skarżącej jako organu prowadzącego N. w N. W skardze wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczność czynności ustalenia składu zespołu kontrolującego, uwzględnienie dowodów z dokumentów złożonych przy skardze, zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 439; dalej zwanej: u.f.z.o.) przez wyznaczenie przez organ składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej osoby (podmiotu zewnętrznego) niebędącej pracownikiem samorządowym Urzędu Miasta i Gminy prowadzącego kontrolę, gdy kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji może być prowadzona wyłącznie przez upoważnionego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pracownika samorządowego Urzędu w danej jednostce samorządu terytorialnego. Sąd I instancji odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że ww. czynność miała jedynie charakter wpadkowy i wewnętrzny organu dotującego. Z tych względów ustalenie składu zespołu kontrolującego pozbawione jest właściwości aktu, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie WSA tego rodzaju czynność nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu jakim jest w niniejszej sprawie skarżące S. Ustalenie składu zespołu kontrolującego nie mieści się w katalogu spraw które mogą być przedmiotem skargi do niniejszego sądu. Czynność ustalenia składu zespołu kontrolującego nie można zaliczyć do tych wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Przepis ten odnosi się bowiem do ustalenia wysokości, jak też przekazania dotacji czyli okoliczności nabywania uprawnień. Gdy w badanej sprawie przez ustalenie składu zespołu kontrolującego, S. nie nabywa, ani nie traci żadnych praw Sąd wskazał także, że jeżeli strona skarżąca pozostaje w przekonaniu, że brak jest podstaw prawnych do tego aby osoby inne niż pracownicy samorządowi UMiG w Czerwińsku nad Wisłą wchodziły w skład tego zespołu kontrolującego, to tą okoliczność można podnieść w zastrzeżeniach do protokołu przeprowadzonej już kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji, ewentualnie wskazać jako zarzut w treści odwołania od ewentualnie wydanej na podstawie wyników kontroli decyzji organu określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu. A w dalszej kolejności w ewentualnej skardze na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję zwrotową. Dopuszczalne jest też wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego wydaną w przedmiocie trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji m. in. w części dotyczącej osób, które mogą zostać upoważnione przez organ do dokonania tej kontroli (uchwała Rady Miejskiej w Czerwińsku nad Wisłą z dnia 27 listopada 2024 r. nr 35/VI/2024). S. mogło, również po otrzymaniu zawiadomień o kontroli lub upoważnień dla osób mających dokonywać kontroli, wskazać pisemnie organowi dotującemu, że doszło do naruszenia prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do sądu I instancji zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, względnie zmiany postanowienia i stwierdzenia niezgodności z prawem i bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 oraz 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 181 § 1 i 2 p.p.s.a. oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skargę kasacyjną strona skarżąca oparła na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie i brak zastosowania powyższych przepisów u.f.z.o. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a, przez błędną wykładnię i brak zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, w zw. z art. 47 u.f.z.o. i odrzucenie skargi przy uznaniu, że zaskarżona czynność nie jest czynnością administracyjną, mająca charakter władczy i nie decydowała o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu, jakim jest strona skarżąca; – art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 1, 2 i 4, art. 38 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. przez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie niewłaściwego ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej; – art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: – art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej nie stanowi czynności administracyjnej określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy czynność ta mieści się w katalogu określonym w art. 3 p.p.s.a., w szczególności w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; – art. 47 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak zastosowania w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona czynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny; – § 6 ust. 1 i 3 uchwały Nr 35A/I/2024 Rady Miejskiej w Czerwińsku nad Wisłą z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania dla innych organów prowadzących placówkę oświatową niż Miasto i Gmina Czerwińsk nad Wisłą (Dz. Urzęd. Woj. Mazow. z 2024 r. poz. 11980), przez błędną wykładnię i brak uznania, że udzielenie upoważnienia do kontroli dla osoby niebędącej pracownikiem samorządowym Urzędu Miasta i Gminy w Czerwińsku nad Wisłą narusza przepisy uchwały. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając przy tym wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazać także należy, że w orzecznictwie wielokrotnie prezentowany był pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, ponadto może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest też władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych jeszcze przepisów (np. wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 681/12; treść tego jak i dalej przywołanych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi odwoławczemu ocenę jej zasadności. W związku z powyższym należy zaznaczyć, że w świetle treści zarzutu skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, na podstawie którego autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska sądu I instancji co do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi jako niedopuszczalnej i tym samym konieczności jej odrzucenia, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji gdy to ten przepis stanowił podstawę odrzucenia skargi przez sąd I instancji. Z powyższego wynika również to, że za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, jako że sąd I instancji w przedmiotowej sprawie skargę odrzucił. Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a to z uwagi na to, że strona skarżąca w ogóle nie uzasadniła na czym naruszenie to miałoby polegać. Nie mógł przynieść oczekiwanych skutków także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 3 uchwały Nr 35A/I/2024 przez błędną wykładnię i brak uznania, że udzielenie upoważnienia do kontroli dla osoby niebędącej pracownikiem samorządowym Urzędu Miasta i Gminy w Czerwińsku nad Wisłą narusza przepisy uchwały, a to z uwagi na to, że sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż w ogóle nie dokonywał jego wykładni. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy ich komplementarny charakter. Zatem uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, czy czynność dotycząca upoważnienia przez organ osoby do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, uregulowanej w przepisach art. 36 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym podlega kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżona czynność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 stwierdzono, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z cech konstytuujących akty lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie sposób jest więc twierdzić, że zaskarżona czynność cechy te posiada, a co za tym idzie, że odpowiada wskazanej formule działania, która wymaga istnienia stosunku administracyjnego (wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku), którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, stosunek ten kreujący. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że zaskarżona w tej sprawie czynność ustalenia składu zespołu kontrolującego nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków. Chociaż ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji publicznej, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy uznać, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Choć czynność ta jest podejmowana przez organ administracji publicznej i ma związek z realizacją zadań publicznych, nie spełnia ona kumulatywnej przesłanki samoistnego i bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego w sferze prawa materialnego. W tym miejscu należy precyzyjnie rozróżnić normę kompetencyjną od aktu jej wykonania o charakterze proceduralnym. Uchwała Rady Miejskiej w Czerwińsku nad Wisłą nr 35/VI/2024, będąca aktem prawa miejscowego, statuuje abstrakcyjny obowiązek poddania się kontroli przez podmioty dotowane. Natomiast samo ustalenie konkretnych osób do przeprowadzenia tej kontroli nie jest czynnością kreującą nowe obowiązki, lecz jedynie etapem przygotowawczym (incydentalnym) w ramach wszczętego postępowania kontrolnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje tylko takie czynności, które w sposób ostateczny i bezpośredni rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego. Upoważnienie do kontroli ma natomiast charakter instrumentalny i procesowy. Jego skutkiem nie jest zmiana sytuacji prawnej strony (np. utrata prawa do dotacji), lecz jedynie umożliwienie organowi zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji, czynność ta nie posiada cechy samoistności, która warunkowałaby dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Ochrona prawna podmiotu kontrolowanego realizowana jest na innych etapach — no co słusznie wskazywał sąd I instancji – przez możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, kwestionowanie legalności zebranych dowodów w toku ewentualnego postępowania o zwrot dotacji, zaskarżenie decyzji merytorycznej kończącej sprawę czy wreszcie zaskarżenie samej uchwała Rady Miejskiej w Czerwińsku nad Wisłą z dnia 27 listopada 2024 r. nr 35/VI/2024 w zakresie § 6. Przyjęcie, że każde upoważnienie do kontroli podlega odrębnej skardze, prowadziłoby do nieuzasadnionego mnożenia bytów procesowych i paraliżu czynności kontrolnych organów administracji, podczas gdy kontrola sądowa powinna skupiać się na aktach definitywnie kształtujących sytuację prawną jednostki. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zainicjowania trybu uchwałodawczego przewidzianego w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Dla podjęcia uchwały wyjaśniającej konieczne jest wykazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rzeczywista i trwała rozbieżność w wykładni przepisów prawa, bądź też, że sprawa budzi wątpliwości o charakterze zasadniczym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Analiza art. 36 i 38 u.f.z.o. w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala na jednoznaczne ustalenie, że upoważnienie do kontroli nie posiada cechy samoistności materialnoprawnej. Skoro definicja aktu i czynności została już wiążąco określona w dotychczasowych uchwałach NSA (m.in. sygn. akt I OPS 3/07), to ponowne rozstrzyganie tej samej kwestii w odniesieniu do konkretnego rodzaju kontroli oświatowej stanowiłoby zbędne powielanie już ustalonych standardów interpretacyjnych, a nie wyjaśnianie nowych, poważnych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.