I GSK 532/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 525/23 w sprawie ze skargi Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 0401-IEE.7113.91.2023.2 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji - oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 525/23, w wyniku rozpoznania skargi Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor TD) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor IAS) z 23 sierpnia 2023 r. nr 0401.IEE.7113.91.2023.2 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi – w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i w punkcie 2. zasądził od Dyrektora IAS kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Dyrektor IAS skarżąca go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023, poz. 2505; dalej: upea) w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2016r. (sygn. akt SK 31/14) organ egzekucyjny nie był uprawniony do naliczenia w oparciu o art. 64 § 1 pkt 4 upea kosztów egzekucyjnych z tytułu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości 5% egzekwowanych kwot, podczas gdy stwierdzona ww. wyrokiem Trybunału niezgodność art. 64 § 1 pkt 4 upea z Konstytucją ma miejsce jedynie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, natomiast w przedmiotowej sprawie naliczona opłata egzekucyjna z pewnością nie naruszała wskazań Trybunału Konstytucyjnego, a zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa było niezasadne. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 w zw. art. 153 ppsa w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 upea poprzez niezasadne zobowiązanie organu do miarkowania opłaty egzekucyjnej z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w tym stopnia skomplikowania czynności podejmowanych przez organ, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, co nie znajduje uzasadnienia zarówno w brzmieniu wskazanego przepisu art. 64 § 1 pkt 4 upea, jak i przywoływanym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 w zw. art. 153 ppsa w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 upea poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych wskazań co do dalszego postępowania organu zobowiązanego do wykonania wyroku, bowiem z jednej strony sąd wskazuje na konieczność uwzględnienia okoliczności sprawy w kontekście naliczenia wysokości opłaty za zajęcie wierzytelności (str. 14-15 wyroku) oraz wskazuje, że obciążenie wierzyciela opłatą 5% za czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego nastąpiło z naruszeniem art. 64 § 1 pkt 4 upea, skoro brak analizy w zakresie ewentualnego miarkowania tej opłaty, z uwzględnieniem m.in. stopnia efektywności tych czynności (str. 16 wyroku), z drugiej strony natomiast sąd nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby uwzględnił stanowisko sądu odnośnie zasadności naliczenia opłat egzekucyjnych, związanych z zajęciem rachunków bankowych (str. 17 wyroku), a zatem powstaje wątpliwość, czy sąd zakwestionował wysokość naliczenia przez organ opłat egzekucyjnych za zajęcie rachunku bankowego, czy też w ogóle kwestionuje zasadność naliczenia tych opłat, co utrudnia wykonanie wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: kpa) w zw. z art. 18 upea poprzez ogólnikowe stwierdzenie naruszenia zasad ogólnych ustanowionych w tych przepisach bez wskazania, na czym konkretnie to naruszenie polegało. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ppsa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie na rzecz Dyrektora IAS kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Inspektor TD – reprezentowany przez radcę prawnego – w odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesioną po upływie 14 dnia na jej złożenie) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA – powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 i orzecznictwo sądowo-administracyjne – uchylił postanowienie Dyrektora IAS z 23 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego US w Toruniu z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela (Inspektora TD) kosztami postępowania egzekucyjnego ([...] zł), powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. G. na podstawie tytułów wykonawczych nr [1] i [2]. Na ustalone koszty egzekucyjne złożyły się opłata za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych ([...] zł), opłata manipulacyjna ([...] zł) i inne wydatki ([...] zł). Sąd za zasadną uznał skargę w części dotyczącej opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych. WSA wskazał, że skoro w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego w pierwszym przypadku (w Nest Bank SA) wystąpił zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej oraz na rachunku saldo wyniosło zaledwie 0,48 zł, to organ nie był uprawniony do automatycznego naliczenia opłaty w wysokości 5% kwoty egzekwowanej, czyli 5% od [...] zł plus odsetki (tytuł wykonawczy nr [...]) i od [...] zł plus odsetki (tytuł wykonawczy nr [...]). WSA zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie zawiera bardzo ogólne stwierdzenie – "Zatem zasadnie organ egzekucyjny naliczył opłatę, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea w łącznej kwocie [...] zł". Nie ma szczegółowych ustaleń i argumentacji co do zasadności ustalenia w tej kwocie opłaty za zajęcie, przy uwzględnieniu wskazań Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że z N. organ uzyskał informację o zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej oraz że saldo zajętych rachunków bankowych wynosi 0,48 zł. Jednak w tym przypadku można mówić co najwyżej o zajęciu 0,48 zł. W związku z tym organ powinien ocenić te okoliczności w kontekście naliczenia wysokości opłaty za zajęcie wierzytelności, tym bardziej, że bank powołał się na zbieg egzekucji. Wszystkie te okoliczności powinny być ocenione w kontekście naliczenia opłaty, a także uwzględniać stopień skomplikowania czynności podejmowanych przez organ, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania, skoro saldo na rachunku wynosiło zaledwie 48 gr. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia będąca przedmiotem sporu dotycząca zasadności naliczenia przez organ opłaty egzekucyjnej w wysokości 5% egzekwowanej wierzytelności w świetle postanowień art. 64 § 1 pkt 4 upea, w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r. nie jest zagadnieniem nowym. Spór ten był już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć w orzecznictwie, co zauważył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a oprócz nim powołanych, można przywołać kolejne orzeczenia np. wyroki NSA: z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 67/24, z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 837/20 czy z 11 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1202/21 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach zaprezentował spójne stanowisko dotyczące tegoż sporu, w sprawach o podobnym takim samym stanie prawnym i zbliżonych stanach faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA przedstawione we wskazanych wyrokach, co uzasadnia posłużenie się rozważaniami i argumentami zawartymi w tychże wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że WSA słusznie wskazał, że organy, stosując przepisy dotychczasowe w odniesieniu do opłaty za czynności egzekucyjne, nie mogły pominąć skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt 31/14. W odniesieniu do opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności innych niż ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenia za pracę podstawę prawną stanowi art. 64 § 1 pkt 4 upea. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazany przepis w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości regulowanej opłaty jest niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywoływany art. 64 § 1 pkt 4 upea określał opłatę za czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności innych niż wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu na poziomie 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów (okoliczności) egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. W powyższym kontekście formalnoprawne uzasadnienie zastosowania określonej metody obliczenia opłat, o których stanowi art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea, w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r., nie jest samodzielnie tożsame z uzasadnieniem adekwatności tej metody do danej indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Ustalając zatem wysokość kosztów egzekucyjnych organy obowiązane są badać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych, z uwzględnieniem przepisów przejściowych ustawy zmieniającej względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz nakładu pracy organów przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się, w realiach rozpoznawanej sprawy do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłaty w egzekucji za zajęcie rachunku bankowego dłużnika wynoszącej 5% egzekwowanej kwoty a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty dotyczące czynności związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy uwzględnieniu ich czasochłonności i pracochłonności. Opłata ma być proporcjonalna i adekwatna do poczynionych nakładów pracy, co oznacza obowiązek zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zasadnie zwrócono uwagę, że w realiach sprawy, zajęcie wierzytelności na rachunku bankowym dłużnika, w sensie prawnym, co prawda nastąpiło, jednak w tak niskiej kwocie (0,48 zł), że wymiarze ekonomicznym, pod kątem zaspokojenia wierzyciela, była to wartość znikoma. Optyka prezentowana przez organ egzekucyjny jest nie do przyjęcia, gdyż daje jedynie pozór uwzględnienia zasady niestosowania nadmiernej ingerencji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że w przypadku niskich kwot pieniężnych egzekwowanych w drodze egzekucji administracyjnej, następuje w takich wypadkach (także w realiach niniejszej sprawy) oczywiste zerwanie między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną (p. uzasadnienie wyroku TK z 26 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14). Co prawda sentencja rzeczonego wyroku TK ma charakter zakresowy i niekonstytucyjność przepisu ogranicza do maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjnej, jednak nie przesądza to w żadnej mierze o braku obowiązku uwzględniania przez organy egzekucyjne indywidualnych okoliczności danej sprawy egzekucyjnej. Analogiczne odnoszenie maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności do opłat za zajęcie nieruchomości, bez uwzględnienia okoliczności sprawy i wysokości egzekwowanej należności, w przypadku niskich kwot wyegzekwowanych należności, prowadzi do naruszenia zasady nadmiernej ingerencji (art. 2 Konstytucji RP), bowiem organ egzekucyjny każdorazowo (automatycznie) będzie pobierał opłaty stosunkowe za czynności w pełnej wysokości, bez względu na nakład pracy organu egzekucyjnego. W takich właśnie przypadkach – (tak jak w rozpoznawanej sprawie), podejmowane czynności wobec dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną, a przecież zgodnie z zasadą braku nadmiernej ingerencji (nie kwestionując prawa organu egzekucyjnego do wynagrodzenia za podejmowane czynności), powinna być tu zachowana odpowiednia proporcja pomiędzy dolegliwością dotykającą indywidualnego dłużnika, a interesem publicznym. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybiony jest zarzut skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez WSA art. 64 § 1 pkt 4 upea poprzez zobowiązanie organu do miarkowania opłaty egzekucyjnej, co w ocenie skarżącego, rzekomo nie znajduje to umocowania w przywołanym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA zasadnie wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny nieprawidłowo i niewystarczająco odniósł się do kwestii wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych. Organy określając wysokość opłaty za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego i określając ostateczną wysokość kosztów egzekucyjnych nie zastosowały się do standardów i wskazań, zawartych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Owo naruszenie należy postrzegać w kategoriach adekwatności ustalonej opłaty względem poziomu skomplikowania, czasochłonności czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy tego organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 w zw. art. 153 ppsa w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 upea oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 18 upea. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem kryteria zawarte w przepisie art. 141 § 4 ppsa, a wskazania co do dalszego postępowania organu (art. 153 ppsa) są – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – czytelne. Organ egzekucyjny, ponownie rozpoznając sprawę organ – ma uwzględnić dokonaną przez WSA wykładnię prawa odnośnie zasadności naliczenia opłat egzekucyjnych, związanych z zajęciem rachunków bankowych. Oznacza to, że nie może być to automatycznie naliczenie opłaty w wysokości 5% lecz odpowiednio uzasadniona w kategoriach wyżej przywołanej adekwatności podejmowanych czynności egzekucyjnych. Brak takiego uzasadnienia – tak jak stwierdził WSA – narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 18 upea. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa. Wniosek Inspektor TD o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie terminu określonego w art. 179 ppsa.