I GSK 563/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 708/20 w sprawie ze skargi A w L. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 708/20 oddalił skargę D. w L. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2023 poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w związku z art.153 p.p.s.a., poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie wyroku, uznanie, iż organ uwzględnił wytyczne i ocenę WSA w Warszawie zawartą w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 12/19, "iż zdziwienie sądu budzi fakt żądania zwrotu środków już wypłaconych na podstawie błędnej interpretacji przepisów", konieczność szczególnie wnikliwego uzasadnienia powodów żądania zwrotu tych środków pomimo, że strona działała w zaufaniu do organów państwa, pominięcie zarzutów przedstawionych w skardze, a przez to nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących wiedzy organu administracji o statusie skarżącego jako jednostki budżetowej, pominięcie istotnych faktów, iż statut jednostki był w posiadaniu organu administracji już w 2014 r. i powtórnie dołączony do wniosku - kiedy to rozpoczęto wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poczynając od czerwca 2014 r. do czerwca 2017 r. włącznie; - art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia prawa przez organ administracji tj. naruszenia art. 6, art. 7a par. l, art.8 art.9 i art. 107 par.3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.66 ust. l ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2020 poz.426, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", a tym samym naruszenie przez Sąd przepisu zobowiązującego go do kontroli legalności decyzji administracyjnej - poprzez oddalenie skargi i uznanie ,że normy i zasady kodeksu postępowania administracyjnego, do stosowania których odsyła ustawa o rehabilitacji nie zostały naruszone; uznanie, że wypłata comiesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w oparciu o comiesięcznie składane przez skarżącego wnioski zawierające status skarżącego oraz posiadane przez organ administracji od początku wypłaty dofinansowania dokumenty – statut skarżącego i pozytywna opinia organu administracji z 2013 r. - nie stanowią oficjalnej informacji organu o praktyce stosowania prawa; - art. 145 § l pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7a par. 1, art. 8, art. 9 i art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji - poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7a par. 1, art. 8 art. 9 i 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami gdyż skarżący działając w dobrej wierze i w zaufaniu do państwa prawa przez cały okres wypłaty dofinansowania nie otrzymał żadnej informacji o zmianie wykładni przepisu art.26b ust.7 ustawy o rehabilitacji ani nie zaistniały w sprawie żadne nowe dowody po stronie skarżącego, które zmieniłyby wiedzę organu o sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego ani też przez cały okres postępowania administracyjnego nie wszczęto u skarżącego kontroli. - art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 par. 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez nieustosunkowanie się do tego zarzutu podniesionego w skardze i akceptację przez WSA uchylenia przez organ administracji decyzji organu I instancji nakazującej zwrot wypłaconego stronie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych i ponownie w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydanie ponownie decyzji tożsamej co do istoty sprawy nakazującej zwrot wypłaconego stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - co stanowi wewnętrzną sprzeczność. 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 49 e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2020 r. poz. 426 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą o rehabilitacji", w związku z art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a p.p.s,a. - poprzez tolerowanie przez WSA błędu subsumcji i przyjęcie, że zapis tego artykułu obliguje Fundusz do wstecznego żądania zwrotu kwot wypłaconych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pomimo braku przesłanek w tym przepisie wymienionych, w sytuacji błędu organu, zmiany interpretacji przepisów, a skarżący dopełnił wszystkich obowiązków, działał w dobrej wierze, w zaufaniu do państwa prawa, organ stosował wieloletnią praktykę w wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednostkom sektora finansów publicznych, aprobowaną nie tylko przez sam organ lecz także przez orzecznictwo sądów; i w sytuacji kiedy nie wystąpiły w sprawie żadne nowe dowody ani okoliczności nieznane przedtem organowi, nie zostały złożone fałszywe zeznania lub dokumenty mogące wprowadzić w błąd organ administracji. Żądanie zwrotu spowodowane było wyłącznie zmianą interpretacji przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji po 3 latach akceptowania przez organ wykładni pozwalającej na wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych skarżącego i 3 latach comiesięcznego realizowania wniosków o wypłatę dofinansowania bez żadnych zastrzeżeń, co stanowiło informację organu o praktyce stosowania prawa; - art. 5 kodeksu cywilnego w związku z art. 69 Konstytucji RP, w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy ustawa o rehabilitacji nie reguluje odstąpienia od obciążenia strony obowiązkiem zwrotu wcześniej wypłaconych kwot Funduszu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w przypadku błędu i winy organu, a żądanie zwrotu w takim przypadku jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i stanowi nadużycie prawa podmiotowego przez organ, który skutkami swego błędu obciążył skarżącego. Wszystkie środki uzyskane przez skarżącego wykorzystane zostały zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w ustawie o rehabilitacji, a art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym zgodnie z ustawą pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej niewątpliwie dotyczy również ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Wobec powołania w skardze kasacyjnej obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że w skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, natomiast nie postawiono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, jak i nie ma sporu, co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, co z kolei uzasadniałoby uprzednie ustalenie zakresu postępowania dowodowego na gruncie prawa materialnego. Omawiane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsze rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie jak zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie Sądu pierwszej instancji musiało z mocy art. 153 p.p.s.a. respektować wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 12/19 oraz - co jest na gruncie tej sprawy nader istotne – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 865/20 a to z mocy art. 170 p.p.s.a. Ten ostatnio wymieniony wyrok choć odnosił się do innego okresu sprawozdawczego, mianowicie od czerwca 2014 r. do lutego 2017 r. (niniejszy od marca 2017 r. do czerwca 2017 r.) to jednak dotyczył tych samych stron, takiego samego przedmiotu sprawy oraz takiego samego problemu prawnego, mianowicie czy w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w zakresie dotychczasowej wykładni przepisów dotyczących możliwości uzyskania przez organ administracji mający status jednostki budżetowej dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji) była podstawa do tego, aby odstąpić od żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania. W wiążącym, niezaskarżonym skargą kasacyjną wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 12/19 stwierdzono m.in. (...) zdaniem sądu, zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do braku uprawnienia D. do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest prawidłowa i nie narusza prawa. Natomiast w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez stronę środków Funduszu wraz z odsetkami narusza prawo w zakresie powodującym konieczność jej uchylenia. (v. str. 5 uzasadnienia). Ponieważ powyższy wyrok jest prawomocny należy uznać, że WSA przesądził w tamtej sprawie, że nie istnieje podstawa prawna do otrzymania przez D. spornego dofinansowania a w efekcie, że istnieje podstawa do żądania zwrotu wypłaconych kwot dofinansowania. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w ponownie wydanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dostosował się do powyższej oceny prawnej i orzekł wobec D. o zwrocie środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wypłaconych w miesiącach marzec–czerwiec 2017 r. bez odsetek (v. ostateczna decyzja z [...] stycznia 2020 r.). Tym samym, zasadnie w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną we wcześniejszych wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, która została wydana po uprzednim wydaniu przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo dotyczy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże może wyjątkowo stanowić również podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym, w sytuacji sformułowania odmiennej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu wyrokowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3379/16, LEX nr 2568255). Warto przypomnieć, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w takim orzeczeniu, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie obecnie kontrolowanej sprawy. Gdy chodzi natomiast o związanie z trybie art. 170 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 865/20 należy wskazać, że w sytuacji , gdy chodzi o związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen sprzecznych z prawomocnie zakończoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę , że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś jest wyrażona w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. Przenosząc powyższe na grunt obecnej sprawy należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku sygn. akt I GSK 865/20 odwołując się do konkretnych uregulowań prawnych wyraził pogląd, że (...) przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017r.tj. od 28 kwietnia 2017r. nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. (...) W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 49e ust.1 i 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że środki PFRON podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków z odsetkami (...) Z kolei w myśl art. 49e ust.4 ustawy o rehabilitacji odsetek nie nalicza się w przypadku, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków były niezależne od zobowiązanego do zapłaty (...). W efekcie NSA oddalając wówczas skargę kasacyjną podzielił pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że była podstawa do żądania od D. zwrotu wypłaconych kwot dofinansowania jednakże bez odsetek i bez zakreślenia terminu 14 dni na zwrot (v. motywy wyroku NSA o sygn. akt I GSK 865/20). Przedstawioną ocenę prawną odnośnie do tego, że jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych, nie przysługiwały dopłaty do wynagrodzeń i dlatego musiały być zwrócone na mocy art. 26a ust.11 pkt 1 w zw. z art. 49e ustawy o rehabilitacji NSA w składzie obecnym akceptuje, jako prawidłową i przyjmuje za własną. Dofinansowanie stanowiące pomoc publiczną jest udzielane zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1), w zakresie dotyczącym pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Innymi słowy, wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje jednostkom sektora finansów publicznych finansującym swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu obecnie skarżącego kasacyjnie D., że istnieje podstawa prawna do tego, aby odstąpić od żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania ze względu na zasady współżycia społecznego w związku z art. 69 Konstytucji RP. Jak już powiedziano, w ustawie o rehabilitacji przewidziano sytuację, w której strona wobec której orzeczono o zwrocie środków nie jest obciążona odsetkami od kwot wypłaconego dofinansowania. Ma to miejsce w przypadku m.in. dokonania wypłaty dofinansowania z powodu błędu organu (art. 49e ust.4 ustawy o rehabilitacji). W tej sprawie podstawą do żądania zwrotu dofinansowania była zmiana interpretacji przepisów przez organ dokonana ze względu na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie było na gruncie tej sprawy orzeczone, że nastąpiło przedawnienie. Taki zarzut nie pojawia się na żadnym etapie postępowania. Tym samym za nieskuteczne należy uznać odwołanie się skarżącego kasacyjnie D. do przepisu art. 5 KC w zw. z art. 69 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.