I GSK 626/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4981/21 w sprawie ze skargi G. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 września 2021 r. nr DZF-XII.025.72.2020.PK.6 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz G. S.A. w W. kwotę 74 845 (siedemdziesiąt cztery tysiące osiemset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4981/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. S. A. w W. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (obecnie: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej; dalej zwanego: organem II instancji) z 8 września 2021 r. nr DZF-XII.025.72.2020.PK.6 w przedmiocie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Spółce udzielono w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 dofinansowania na realizację projektu "[...]". Generalnym założeniem projektu realizowanego w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. był wzrost o 200 liczby małych i średnich przedsiębiorstw zdolnych do funkcjonowania zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju (s. 10 decyzji). W okresie od 7 września 2016 r. do 24 maja 2017 r. w siedzibie PARP została przeprowadzona przez CBA kontrola. W protokole pokontrolnym uwidoczniono powiązania o charakterze kapitałowym oraz osobowym pomiędzy beneficjentem a wykonawcami, występujące na przestrzeni lat 2009-2015. Decyzją z 16 października 2020 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) określiła kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu (w wysokości 3 232 957,08 zł) przez spółkę z uwagi na poniesienie wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Decyzją z 8 września utrzymał w mocy ww. decyzję. Według organów obu instancji doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, w szczególności przy uwzględnieniu treści art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 299, ze zm.,; dalej zwanej: ustawą o PARP). Zasadę tę naruszono poprzez brak zapewnienia przy udzielaniu zamówień uczciwego i przejrzystego konkurowania podmiotów o zamówienia realizowane w ramach projektu, a to na skutek powiązań osobowych oraz kapitałowych między beneficjentem a wykonawcami (s. 32 i n. spornej decyzji). Tym samym uchybiono też wynikającemu w szczególności z ww. przepisu zakazowi dokonywania zakupu towarów lub usług od podmiotów powiązanych osobowo lub kapitałowo, przez co należy rozumieć m.in. "pozostawanie w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy". W tym względzie organy wywiodły, że skarżąca przeprowadziła osiem postępowań ofertowych z naruszeniem ww. zasady, a dotyczących usług: najmu specjalistów do przeprowadzenia doradztwa, rozliczenia projektu, zapewnienia sal szkoleniowych wraz z obsługą techniczną, cateringu i noclegów dla uczestników szkoleń, zapewnienia trenerów oraz materiałów szkoleniowych dla uczestników szkoleń. Według organów, w przypadku wskazanych ośmiu postępowań ofertowych doszło do naruszenia zasady konkurencyjności poprzez skierowanie zapytań ofertowych oraz wybór podmiotów, z którymi spółka pozostała w ścisłych relacjach gospodarczych oraz faktycznych, a same te podmioty również takie relacje przejawiały między sobą. Sąd I instancji, po rozpoznaniu skargi spółki, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest prawidłowe stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym w sprawie niedopuszczalne było zastosowanie art. 6c ustawy o PARP z uwagi na to, że przepis ten "znajduje zastosowanie do oceny działania podmiotów" korzystających ze "wsparcia Agencji", tj. PARP jako agencji wykonawczej w rozumieniu art. 18 ustawy o finansach publicznych, a udzielanego na zasadach wynikających w szczególności z art. 6b ustawy o PARP. Natomiast kryteria kwalifikowalności wydatków określone w szczególności w ust. 2 pkt 4 art. 6c nie znajdują zastosowania w odniesieniu do środków przekazanych przez PARP jako instytucję wdrażającą albo pośredniczącą w rozumieniu art. 4 ust. la pkt 1 ww. ustawy. Sąd uznał także, że praktyka spółki również nasuwa wątpliwości w świetle rozumianej istotnościowe zasady konkurencyjności, tj. jako "procesu rywalizacji niezależnych przedsiębiorstw". Wskazał przy tym, że już sama możliwość powstania uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności zamawiającego wyklucza możliwość dokonania zakupu u objętego tą wątpliwością oferenta. Zauważył jednocześnie, że na tle ustaleń faktycznych sprawy, takowa uzasadniona wątpliwość nie tylko była możliwa, ale i została wykazana przez organy obu instancji. Twierdzenie skargi, że żadne powiązania między beneficjentem a wykonawcami, np. o charakterze organizacyjnym (zbieżny adres siedziby, wspólny kontrahent w zakresie obsługi księgowej), "w dacie prowadzenia postępowań ofertowych nie zachodziły" jest niezgodne z poczynionymi ustaleniami. Zdaniem sądu współpraca ta miała charakter "ścisły i długotrwały". Sposób wyłaniania wykonawców prowadził w każdym ze wskazanych przez organy przypadków do wyboru podmiotu powiązanego, czy to poprzez przepływy osób, czy to zobowiązań, czy wreszcie organizacyjnie w szerokim tego słowa znaczeniu (np. poprzez tytuły prawne do nieruchomości, czy wspólną obsługę kadrowo-księgową). Powyższe sąd odniósł nie tylko do postępowań ofertowych, ale również do zakupu usług w odformalizowanym trybie rozeznania rynku, jak też zakupu towarów promocyjnych o wartości poniżej 20 tys. zł. WSA uznał także, że nie jest naruszeniem zasady zaufania oparcie się w realiach sprawy na ustaleniach poczynionych w wyniku powtórnej kontroli, przeprowadzonej przez CBA. Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania elementów kalkulacyjnych decyzji. Wskaźnik korekty na poziomie 100% został uzasadniony przez odwołanie się do Wytycznych dot. określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EPS. WSA uznał przy tym, że nieuprawnione jest w tym względzie odwołanie się do zasady proporcjonalności. Uchybienie takie, jak to popełnione przez stronę, co do zasady stanowi bowiem podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie, a tym samym uznania wydatków w tych ramach dokonanych za niekwalifikowalne. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i umorzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed sądem I instancji. W innym przypadku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w innym składzie. Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjny, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwaną: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.; dalej zwana: u.f.p.), w zw. § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu z 24 lutego 2014 r. nr UDA-POKL.02.01.01-00-31/13 (dalej zwanej: umową lub umową o dofinansowanie projektu) przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że sądy administracyjne nie mają kognicji w zakresie badania legalności procedur ujętych w treści umowy o dofinansowanie, prawidłowości umownego zobowiązania beneficjenta do przestrzegania art. 6c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 98; dalej zwanej: ustawą o PARP) mimo wykroczenia na podstawie § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie poza zakres wyznaczony przez Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej zwane: wytycznymi POKL) podczas, gdy wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach zwrotu dofinasowania mają obowiązek dokonania kontroli legalności działania PARP na podstawie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie i w razie uznania § 14 ust. 2 umowy o dofinasowanie za naruszający normy wyższej rangi, odmówić uznania za prawidłowe zastosowania w tej części umowy o dofinasowanie jako podstawy prawnej do stwierdzenia nieprawidłowości i wydania decyzji o zwrocie dofinasowania; 2. art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie oraz art. 353 [1] ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071; dalej zwanej: k.c.) przez błędną wykładnię polegające na uznaniu, że w przypadku wykładni umowy o dofinansowanie projektu "trzeba mieć na uwadze autonomię woli stron, a w tym zakresie zasadę swobody umów", co zdaniem sądu I instancji usprawiedliwia zawarcie w umowie o dofinansowanie Projektu odesłania do art. 6c ustawy o PARP, podczas gdy w przypadku umów o dofinansowanie pierwszeństwo ma zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a sama umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany (administracyjny oraz cywilnoprawny); 3. art. 207 ust. 9 pkt 1 z zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 188 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1046/20182 przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie decyzji przez WSA za prawidłową, w sytuacji w której WSA kontrolując legalność obowiązku zwrotu środków nałożonego przez organ II instancji powinien wziąć pod uwagę, że narusza ona zasadę przejrzystości i pewności prawnej przez dopuszczenie zastosowania procedur wynikających z § 14 ust. 2 umowy o dofinasowanie, przez użycie w treści art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o PARP niejednoznacznego pojęcia "pozostawania w stosunku faktycznym" jako przesłanki oceny czy doszło do naruszenia przez beneficjenta zasady konkurencyjności; 4. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 122 ust. 2 rozporządzenia 1303/20133 w ten sposób, że organ II instancji, analogicznie jak organ I instancji uznał, że spółka popełniła nieprawidłowość mającą skutkować zwrotem środków w sytuacji, gdy organ nie wskazał: a) naruszenia przepisów UE, b) wynikających z działania lub zaniechania ze strony skarżącego, c) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE w związku z nieuzasadnionym wydatkiem, a także jaka konkretnie szkoda wystąpiła lub miała wystąpić, jaki nieuzasadniony wydatek miała poczynić spółka, a nadto bez oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości strony; 5. art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 przez niezastosowanie zasady proporcjonalności; 6. art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o PARP w zw. z § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie przez błędne zastosowanie, jak również błędną wykładnię i stwierdzenie, że na podstawie § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do stosowania art. 6c ustawy o PARP, podczas gdy: a) zgodnie z rozdziałem 2, podrozdziałem 2, punktem 3 Wytycznych POKL – art. 6c ust. 2 pkt. 4 ustawy o PARP nie może znaleźć zastosowania do oceny kwalifikowalności wydatków w projekcie w zakresie w jakim ustanawia bardziej restrykcyjne zasady kwalifikowalności wydatków niż określone w wytycznych POKL, b) norma z art. 6c ustawy o PARP nie ma zastosowania do sytuacji, gdy organ uczestniczy jedynie w realizacji programów operacyjnych w ramach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. poz. 712 z późn. zm., dalej zwanej: u.z.p.p.r.) w charakterze instytucji wdrażającej, a zatem organ nie udziela własnego wsparcia; c) zastosowanie art. 6c ustawy o PARP powoduje dyskryminację podmiotów, które biorą udział w realizacji projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w których instytucją pośredniczącą jest PARP w stosunku do podmiotów, które realizują ww. projekty na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej z Ministrem właściwym ds. zdrowia; d) pominięcie wykładni prawnohistorycznej i celowościowej przepisu; e) art. 6c ustawy o PARP jest niezgodny z preambułą, art. 2, art. 7 art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucją RP; 7. art. 4 i art. 6c ustawy o PARP polegające na nieuwzględnieniu brzmienia przepisu art. 4 i art. 6c w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, czyli 24 lutego 2014 r., tj. w brzmieniu ukształtowanym nowelizacją ustawy o PARP z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 240 poz. 1603); 8. punktu 3.1.4 Sekcja 4 Wytycznych POKL przez błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że powołany przepis jest przepisem szczególnym, a zatem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, w przypadku zakupów towarów i usług o wartości powyżej 20 tys. zł, a poniżej równowartości w złotych kwoty 14 tys. euro netto, zastosowanie ma zasada efektywnego zarządzania finansami wyrażona w punkcie 3.1.4 wytycznych POKL, a nie art. 6c ustawy o PARP; 9. punktu 3.1.4 Sekcja 4 ust. 1 i 2 (a contrario) wytycznych POKL przez błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że powołany przepis jest przepisem szczególnym, a zatem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, w przypadku zakupów towarów i usług o wartości poniżej 20 tys. zł beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności ani zasady efektywnego zarządzania finansami, ani art. 6c ustawy o PARP; II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 oraz 135 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma kognicji w zakresie badania treści umowy o dofinansowanie, w tym, w zakresie dopuszczalności wykroczenia poza wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL i umownego zobowiązania beneficjenta do przestrzegania art. 6c ustawy o PARP podczas, gdy wojewódzkie sądy administracyjne mają kompetencje do zbadania zgodności z prawem decyzji administracyjnych pod kątem ich legalności, czego w niniejszej sprawie sąd I instancji zaniechał, a co skutkowało brakiem oceny przez WSA zastosowania przez organ art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwanej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne, powierzchowne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi zawartych w punktach od 1 do 7 dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku zarzutu z punktu 1 lit. b, c, d, e, f oraz i – całkowite ich pominięcie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalanie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. 1) art. 7a § 1 k.p.a., 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 ust. 6 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. 2) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. 3) art. 9 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym uznaniem przez WSA, iż organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 27 stycznia 2026 r. pełnomocnik spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej petitum zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej pomieszczonych w obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, wraz z ich uzasadnieniem, z uwagi na ich komplementarny charakter czynią zasadnym ich łączne rozpoznanie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy co do zasady do tego, czy umowa o dofinansowanie projektu podlega kontroli sądów administracyjnych, i czy art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy o PARP mógł być w tej umowie pomieszczony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, że umowa o dofinansowanie projektu jest umową cywilnoprawną i co do zasady spory z niej wynikające rozstrzyga sąd powszechny. W § 32 umowy jednoznacznie zostało wskazane, że "spory wynikające z umowy rozstrzyga sąd powszechny". WSA nie może zatem badać ani ważności ani treści umowy jako takiej. Należy zauważyć, że zapis ten dotyczy jednak sporów równorzędnych stron (np. wykonanie umowy), a nie dotyczy władczych rozstrzygnięć organu o zwrocie środków publicznych. Jeżeli Instytucja Wdrażająca stwierdzi naruszenie przepisów prawa skutkujące niekwalifikowalnością wydatków (np. art. 6c ustawy o PARP), nałoży korektę finansową lub zażąda zwrotu środków, to wówczas wydaje decyzję administracyjną. Decyzja ta z kolei podlega kontroli sądu administracyjnego. Zwrot dofinansowania nie jest zatem sporem cywilnym, jest wykonaniem kompetencji publicznoprawnej. Sąd administracyjny bada, czy organ mógł oprzeć decyzję o zwrocie dofinansowania na takim postanowieniu umownym. WSA sprawdza m.in.: czy organ miał kompetencje, by wprowadzić dane postanowienie do umowy i oprzeć na nim sankcję finansową, oraz czy postanowienie umowne nie narusza Wytycznych, nie obchodzi prawa UE, nie wprowadza bardziej restrykcyjnych zasad niż dopuszczalne. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi do sądu nie są postanowienia umowne jako takie, lecz decyzja organu na nich oparta. W tym względzie sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy organ mógł skutecznie oprzeć władcze żądanie zwrotu środków na klauzuli umownej sprzecznej z Wytycznymi. Tym samym sąd administracyjny może i powinien zbadać legalność zastosowania art. 6c ustawy o PARP, jeżeli stał się on podstawą władczego żądania zwrotu dofinansowania. Nie kontroluje on bowiem umowy, lecz legalność działania organu. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Instytucja Wdrażająca nie jest uprawniona do ustanawiania w umowach o dofinansowanie bardziej restrykcyjnych zasad kwalifikowalności wydatków niż wynikające z Wytycznych – rozdział 2.2. pkt. 3 Wytycznych. Zaznaczyć należy, że system zarządzania i kontroli programów operacyjnych współfinasowanych z funduszy unijnych podlega zasadom i regułom wynikającym z przepisów unijnych. Jeżeli chodzi o projekty unijne mamy rozporządzenia, są wytyczne, a także są dyrektywy związane z realizacją konkretnych programów. W celu wykonania zobowiązań wynikających z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w Polsce został wdrożony spójny system zarządzania i kontroli POKL, za który pełną odpowiedzialności wzięła Instytucja Zarządzająca POKL (por. art. 27 ust. 2 u.z.p.r., art. 59 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Z tych względów instytucje podległe (pośredniczące, wdrażające) nie mogą podejmować działań np. w zakresie kryteriów kwalifikowalności wydatków, które byłby niezgodne ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej czy wynikających z przyjętych Wytycznych POKL. Z uwagi na pełną odpowiedzialność Instytucji Zarządzającej POKL w treści pkt. 2.2 Wytycznych POKL (we wszystkich wersjach obwiązujących w latach 2007 - 2014) znalazło się postanowienie, o którym wyżej w tym akapicie była mowa: "Instytucja Pośrednicząca nie może ustanawiać bardziej restrykcyjnych zasad kwalifikowalności wydatków niż określone w niniejszych Wytycznych". Minister ds. rozwoju regionalnego, aby zapewnić zgodność systemu zarządzania i kontroli POKL z wymogami unijnymi, wydawał Wytyczne POKL, o których mowa w art. 35 ust. 3 u.z.p.r. PARP była zobowiązana do ich przestrzegania jako instytucja w ramach systemu zarządzania i kontroli POKL. Innymi słowy zauważyć należy, że w projektach UE pierwszeństwo mają w kolejności: rozporządzenia UE, wytyczne, procedury programowe, umowa o dofinansowanie. Wytyczne POKL są wydawane na podstawie ustawy wdrożeniowej, wiążą wszystkie instytucje systemu, w tym IP i IW, wyczerpująco regulują zasady kwalifikowalności, w tym: konkurencyjność, konflikt interesów, powiązania osobowe i kapitałowe. Są lex specjalis dla projektów UE oraz w stosunku do uregulowań wynikających z ustawy o PARP. Wprowadzają m.in. zamknięty, przewidywalny katalog powiązań, a także wiążą zakaz naruszenia z procedurą wyboru wykonawcy. Instytucje, o czym była wcześniej mowa, nie mają kompetencji normotwórczej, a jedynie wykonawczą. Podkreślić w tym miejscu należy, że w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach POKL obowiązujących w trakcie realizacji przez stronę projektu, brak było przepisu analogicznego do art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy o PARP. Art. 6c ustawy o PARP zawiera generalną klauzulę jeśli chodzi o wydatkowanie środków publicznych. Jest to przepis ustawowy o charakterze ogólnym i co należy podkreślić, zawiera szerszy, bardziej restrykcyjny standard niż Wytyczne: niższe progi kapitałowe, klauzulę "stosunku faktycznego", brak powiązania z realnym wpływem na procedurę. Dokonując oceny czy organ słusznie pomieścił art. 6c ustawy o PARP, stwierdzić należy, że sąd I instancji pominął przepisy Wytycznych wskazujące na to, że Instytucja Pośrednicząca czy Wdrażająca nie mogą ustanowić warunków kwalifikowalności wydatków które byłyby bardziej ostre niż te, które wynikają z Wytycznych. W szczególności Instytucja Wdrażająca nie może w drodze umowy: rozszerzać obowiązków beneficjenta, zaostrzać kryteriów kwalifikowalności czy wprowadzać dodatkowych sankcji. Umowa natomiast nie może modyfikować Wytycznych na niekorzyść beneficjenta. W praktyce zastosowane w umowie odesłanie do art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy: wprowadza szerszy zakaz niż w Wytycznych, obniża progi dopuszczalnych powiązań i pozwala na uznaniowe stosowanie klauzuli "stosunku faktycznego". Jest to pośrednie ustanowienie bardziej restrykcyjnych zasad kwalifikowalności, czego Wytyczne wprost zakazują. Takie działanie narusza jednocześnie: zasadę legalności (brak kompetencji IP/IW do tworzenia norm), zasadę pewności prawa (beneficjent nie może przewidzieć skutków), zasadę równego traktowania (różne standardy w zależności od instytucji) i zasadę proporcjonalności (sankcja bez wykazania wpływu na konkurencję). Skoro Wytyczne wprost zakazują Instytucjom Pośredniczącym i Wdrażającym ustanawiania bardziej restrykcyjnych zasad kwalifikowalności wydatków niż w nich określone, a art. 6c ustawy o PARP wprowadza standard szerszy i surowszy niż zasada konkurencyjności wynikająca z Wytycznych, PARP nie był uprawniony do wprowadzania w umowie o dofinansowanie odesłań do art. 6c. Takie odesłanie stanowi niedopuszczalne obejście systemu Wytycznych, sprzeczne z art. 6 ust. 4 ustawy o PARP (zmiana z 2019 r.) oraz zasadami prawa Unii Europejskiej. Przechodząc do porównania tego jak Wytyczne pojmują naruszenie zasady konkurencyjności vs. jak naruszenie to zostało określone w art. 6c ustawy o PARP wskazać należy chociażby na różnice w zakresie podmiotowym, czy różnice w progach kapitałowych. W Wytycznych zakaz dotyczy powiązań między wykonawcą a: beneficjentem, osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań, osobami przygotowującymi i prowadzącymi postępowanie. Z kolei w art. 6c ustawy o PARP zakaz dotyczy powiązań między: podmiotem (beneficjentem) jako całością a wykonawcą. Brak w tym przypadku wymogu wykazania wpływu konkretnej osoby na wybór wykonawcy, który to wymóg jest obecny w Wytycznych. Już to sugeruje, że ustawa idzie dalej. Bardziej restrykcyjne wymogi dotyczą także progów kapitałowych. W Wytycznych próg powiązania kapitałowego wynosi ≥ 10% udziałów lub akcji, z kolei w art. 6c ustawy o PARP jest mowa o progu ≥ 5% akcji (udziały – bez wskazania procentu). Kluczową różnicę jednak, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stanowi odniesienie do "stosunku faktycznego". Stosunek faktyczny to relacje nieformalne, ale realne, np.: długoletnia bliska współpraca zawodowa, faktyczne wspólne prowadzenie biznesu "na boku", wspólne interesy finansowe, choć nieudokumentowane, bliskie relacje osobiste (partnerzy życiowi, konkubinat), silne relacje towarzyskie połączone z zależnością ekonomiczną. W Wytycznych w ogóle brak klauzuli ogólnej odnoszącej się do faktycznych relacji – powiązania są konkretnie wymienione, a kontrola opiera się na faktach formalnych. Z kolei art. 6c zawiera otwartą klauzulę generalną: "pozostawanie w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności". Podsumowując, stwierdzić należy, że Wytyczne chronią rynek i konkurencję. Natomiast art. 6c chroni wiarygodność wydatkowania środków publicznych. Dlatego przy Wytycznych bada się: czy procedura była konkurencyjna, przy art. 6c bada się: czy wybór wyglądał na bezstronny. Stwierdzić należy, że art. 6c ustawy o PARP jest jednoznacznie bardziej restrykcyjny niż definicja konkurencyjności z Wytycznych, ponieważ: obejmuje szerszy krąg powiązań, wprowadza niższe progi kapitałowe, zawiera otwartą klauzulę ryzyka stronniczości, nie wymaga wykazania wpływu na procedurę, działa nawet wtedy, gdy konkurencja faktycznie istniała. Skoro zatem Wytyczne wprost zakazują Instytucji Wdrażającej ustanawiania bardziej restrykcyjnych zasad kwalifikowalności to PARP nie był uprawniony w ocenie sądu do wprowadzania w umowie o dofinansowanie odesłań do art. 6c ustawy o PARP. Takie odesłanie zdaniem Sądu stanowi niedopuszczalne obejście systemu Wytycznych. Należy tu wziąć pod uwagę zmiany, które zaszły w ustawie o PARP, a mianowicie dodany później przepis art. 6c ust. 4. Zgodnie z tym przepisem w ramach programów operacyjnych finansowanych z udziałem środków UE stosuje się zasady i procedury wyboru wykonawców właściwe dla tych programów. Przepis ten wyłącza możliwość autonomicznego i automatycznego stosowania art. 6c ustawy o PARP wobec beneficjentów projektów unijnych, w zakresie niewynikającym wprost z procedur programowych. Art. 6c ust. 4 oznacza, że w projektach unijnych standardy konkurencyjności i bezstronności wynikają w pierwszej kolejności z prawa UE i wytycznych programowych, a art. 6c ustawy o PARP może być stosowany tylko pomocniczo – nigdy automatycznie i nigdy ponad te procedury. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 6c ust. 4 nie ustanowił nowej zasady, tylko: wyraźnie zapisał w ustawie to, co już wcześniej wynikało z systemu prawa UE i ustawy wdrożeniowej, miał charakter doprecyzowujący (deklaratoryjny), a nie konstytutywny. Od 2019 r. ustawodawca potwierdził wprost, że w projektach UE stosuje się procedury programowe ale nie oznacza to, że wcześniej było odwrotnie. Jednak już przed 2019 r. rozporządzenia unijne regulowały: konflikt interesów, zasady przejrzystości, kwalifikowalność wydatków, państwo członkowskie nie mogło wprowadzać dodatkowych, nieprzewidzianych ograniczeń. Przed 2019 r. Wytyczne były wiążące dla IP i IW, miały charakter lex specialis, wyczerpująco regulowały zasady wyboru wykonawców. Zatem zasada, że IP/IW nie mogą ustanawiać bardziej restrykcyjnych zasad niż określone w Wytycznych obowiązywał już wtedy. Oznacza to, że beneficjent w 2014 r. mógł polegać na Wytycznych, umowie, dokumentach programowych. Wyraźnie należy podkreślić, że art. 6c ust. 4 nie przyznał nowej kompetencji IP/IW, nie zmienił hierarchii źródeł prawa, tylko usunął wątpliwości interpretacyjne. To typowa nowelizacja porządkująca. Fakt, że art. 6c ust. 4 ustawy o PARP wszedł w życie dopiero w 2019 r., nie oznacza, iż przed tą datą instytucje wdrażające były uprawnione do stosowania wobec beneficjentów projektów unijnych ogólnego, bardziej restrykcyjnego standardu z art. 6c tej ustawy, sprzecznego z obowiązującymi w dacie zawarcia umowy wytycznymi kwalifikowalności wydatków. Przepis art. 6c ust. 4 ma charakter deklaratoryjny i potwierdza prymat procedur programowych, który obowiązywał już wcześniej na mocy prawa UE i ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu wprowadzona zmiana pokazuje, że wcześniej ta ustawa również nie mogła mieć zastosowania do dofinansowania pokrywanego ze środków unijnych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie, przyjmując że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę i w konsekwencji uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji organu II instancji. Organ bowiem powinien dokonać ponownej oceny, ale w świetle definicji konkurencyjności wynikającej z Wytycznych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu, na rzecz skarżącej spółki, znajduje podstawę w przepisach art. 200, 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).