I GSK 658/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1567/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 grudnia 2020 r. nr FS11.4145.24.2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki 8200 (osiem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1567/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy P. (dalej: skarżąca, gmina) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (obecnie: Minister Finansów i Gospodarki, uprzednio: Minister Finansów) z 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) przepisu art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że decyzja Ministra Finansów zapadła w przedmiocie zwrotu części dotacji jest prawidłowa, mimo braku wykazania, aby wydatkowanie dotacji nastąpiło na realizację innego zadania albo innych celów niż cel, na jaki została udzielona; 2) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania w niniejszej sprawie, przejawiający się przyjęciem, że obowiązek zwrotu dotacji w przedmiotowej sprawie nie uległ przedawnieniu, podczas gdy do przedawnienia ewentualnego obowiązku zwrotu dotacji za rok 2010 r. doszło z dniem 31 grudnia 2015 r., a zwrotu dotacji za rok 2011 doszło z dniem 31 grudnia 2016 r.; 3) przepisu art. 70 § 6 pkt 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż zawiadomienie Gminy P. o wszczęciu śledztwa w stosunku do A. zostało prawidłowo sporządzone, a nadto, że mogło ono wywołać skutki określone w tym przepisie w stosunku do skarżącej, podczas gdy uchybienia w realizacji obowiązku wymienionego w art. 70 c o,p. są traktowane, jako brak ziszczenia się materialnoprawnego skutku przewidzianego w art. 70 § 6 pkt 1 o.p. - co skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 169 ust. 4 u.f.p., a nadto nieprawidłowym uznaniem, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji, a w konsekwencji oddaleniem skargi; II. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 34 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka, o którym mowa w art. 151 p.p.s.a. oraz błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a.; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez Sąd, przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, ustalonego przez Ministra Finansów, mimo iż został on ustalony nienależycie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, co oznacza utrzymanie w mocy decyzji zapadłej w niniejszej sprawie, którą to decyzję wydano z naruszeniem prawa, tj. bez dokonania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, naruszając reguły swobodnej oceny zgromadzonych dowodów w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa odmowę dania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony oraz wadliwe uznanie przez Sąd, że prawidłowe są twierdzenia wskazane w uzasadnieniu wydanych decyzji jakoby w sprawie nie wykazano, aby prace budowlane potwierdzone fakturami zostały rzeczywiście zrealizowane i aby ich wykonanie było konieczne i uzasadnione w realiach niniejszej sprawy; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wpadających rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepisu art. 11 k.p.a., tj. nieustosunkowania się w treści uzasadnienia wydanych decyzji do argumentów i twierdzeń skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pomimo nienależytego uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, które to uzasadnienia nie wyjaśniają, z jakich przyczyn organy odmówiły wiarygodności dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przejawiające się brakiem dokonania własnych ustaleń, co narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 6) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przejawiającej się uznaniem, że jedynym dowodem mogącym wykazać fakt zaistnienia szkody, do której doszło w piwnicy budynku w M. jest dokumentacja ubezpieczyciela, podczas gdy przepisy prawa administracyjnego nie ograniczają katalogu dowodów; - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd środka w postaci oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z 22 grudnia 2020 r. znak: FS11.4145.24.2020 i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 lutego 2020 r. nr PS-I.946.18.66.2028 oraz umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z 22 grudnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 lutego 2020 r. nr PS-1.946.18.66.2028 oraz umorzenia postępowania – na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, na wypadek uznania, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1567/21, i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. W każdym wypadku skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2a p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy po przeprowadzeniu rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z 22 grudnia 2020 r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z 10 lutego 2020 r. i orzekającą co do istoty w sprawie określenia kwot przypadających do zwrotu do budżetu państwa przez Gminę P., stanowiącej część dotacji przekazanej w roku budżetowym 2010 oraz w roku budżetowym 2011 na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej polegającego na utworzeniu i prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy w M. oraz określenia terminów, od których należy liczyć odsetki. Zatem decyzja zaskarżona do WSA nie utrzymywała w mocy decyzji organu I instancji, jak – zapewne omyłkowo – wskazano w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych (v. strona 5 skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący mianowicie zarzut przedawnienia sformułowany w punkcie I.2 petitum wniesionego środka zaskarżenia. Strona podnosi, że nietrafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż obowiązek zwrotu dotacji w przedmiotowej sprawie nie uległ przedawnieniu, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – do przedawnienia ewentualnego obowiązku zwrotu dotacji za rok 2010 doszło 31 grudnia 2015 r., a zwrotu dotacji za rok 2011 doszło 31 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu zakwestionowanej części dotacji. Strona skarżąca polemizuje z prawidłowo przyjętym stanowiskiem w tej kwestii zaprezentowanym uprzednio przez organ (v. k. 29-33 zaskarżonej decyzji) i podzielonym następnie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zarzut ten, jak już powiedziano, był już przedmiotem rozpoznania w toku postępowania odwoławczego przed organem. Teraz jest ponowiony. Niewątpliwie, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, znaczenie dla rozważań w odniesieniu do kwestii przedawnienia ma fakt wszczęcia śledztwa w sprawie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przekazanych z budżetu państwa wobec finalnego beneficjenta dotacji mianowicie Stowarzyszenia, o czym obszernie opisano w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiadomienie gminy o wszczęciu śledztwa w stosunku do ww. podmiotu zostało prawidłowo sporządzone i wywołało skutki przewidziane w art. 70 c) ustawy Ordynacja podatkowa, który to przepis nie został powołany w niniejszej skardze kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że na tle ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego skarżąca wiedząc o wszczęciu przedmiotowego śledztwa znała związany z tym skutek zawieszenia na podstawie 70 § 1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tego Sądu z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 522/23, że przyjęcie – jak tego oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie – iż otrzymane przez gminę zawiadomienie o wszczęciu postępowania karnego w odniesieniu do wykorzystania dotacji przez podmiot, któremu zleciła ona zadanie nie może powodować zawieszenia biegu terminu dotacyjnego zobowiązania zwrotowego w stosunku do j.s.t., powodowałoby skutki nieakceptowalne z punktu widzenia publicznej gospodarki finansowej. Okazałoby się bowiem, że: z jednej strony – gmina może dochodzić zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem od podmiotu któremu zleciła zadanie, gdyż w określonym czasie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia; z drugiej zaś strony, że dysponent budżetu państwa (organ) nie może "jednocześnie" żądać zwrotu w istocie tychże samych środków (w sensie: ich ścisłego powiązania finansowego z zadaniami zleconymi) od gminy, ponieważ to nie w odniesieniu do niej prowadzone było postępowanie, w stosunku do którego nastąpiło zawieszenie terminu. Konsekwencja takiego ewentualnego uznania prowadziłaby do stanu, w którym kwota środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa dla j.s.t. pozostałaby w dyspozycji tej jednostki samorządu terytorialnego, pomimo tego, że jednostka ta nie wywiązała się – względem donatora (dysponenta części budżetu państwa, który przekazał jej dotację na określone cele) z obowiązku prawidłowego wykonania i finansowania zadania zleconego. Tym samym zarzut opisany w punkcie I.3 petitum także nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego opisanego w punkcie I.1 petitum wniesionego środka zaskarżenia należy wskazać, że WSA w Warszawie nie dokonywał wykładni art. 169 ust. 4 u.f.p., a jedynie przytoczył jego treść. W tej sytuacji powyższy zarzut należy uznać za niezasadny bowiem został skierowany wobec nieistniejącego stanowiska Sądu I instancji. Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowanych w punktach II. 1-6 niniejszej skargi kasacyjnej to w zakresie naruszenia opisanego w punkcie II.1 należy wskazać, że WSA prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia (wszak Sąd I instancji oddalił skargę), skoro nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących obowiązkiem wydania wyroku który eliminowałby z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki, jakie stawia przed nim art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11; z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13 i z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Skoro autor skargi kasacyjnej nie podnosi pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku choćby jednego konkretnego elementu dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, a nadto nie wskazuje na brak możliwości rekonstrukcji podstawy wyrokowania, zaś okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać wypada za niezasadny. Nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie II. 2. W tym zakresie strona zarzuca, że Sąd nie dość wnikliwie rozpoznał sprawę, gdyż przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny ustalony przez Ministra, mimo iż – zdaniem skarżącej kasacyjnie – stan ten został ustalony nienależycie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi. W tym zakresie należy stwierdzić, że Sąd procedował na podstawie przekazanego przez organ materiału dowodowego, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. W toku prowadzonego postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów podważających dokonane w sprawie ustalenia stanu faktycznego. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. został wyjaśniony, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Odpierając, jako nietrafne kolejne zarzuty kasacyjne opisany w punktach II. 3-6 petitum należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku wyjaśniono przesłanki mające wpływ na rozstrzygnięcie. Podano argumenty na poparcie stanowiska, że wydana decyzja nie narusza prawa, co wynika wprost z rozważań zawartych w motywach wyroku Sądu I instancji. Odniesiono się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego przedstawionej przez organ i wyjaśniono, z jakich względów stanowisko organu uznano za zgodne z prawem. Kwestia związana z zalewaniem piwnicy budynku również została wyjaśniona a stanowisko WSA odnośnie do oceny zgromadzonych dowodów w tym aspekcie zostało przez Sąd I instancji jasno opisane (strona 14-16 uzasadnienia). Zarzuty skargi kasacyjnej należy zatem i w tym zakresie uznać za niezasadne. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku środka zaskarżania, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz zasadnie uznał, że jest ona zgodna z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a odmienne zapatrywanie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie z art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 234 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Mając powyższe na uwadze o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przywołanych przepisów w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Zasądzona kwota 8200 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji, a także z tytułu uiszczonej opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia.