I GSK 709/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 265/20 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r. nr Nr KI-411/27/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia dotacji celowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 265/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Burmistrza Miasta K., na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 15 stycznia 2020 roku Nr KI-411/27/20, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIII/134/19 Rady Miejskiej, w K. z dnia 3 grudnia 2019 roku w sprawie udzielenia dotacji celowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z dnia 15 stycznia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej dla Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w B. na wykonanie iluminacji wewnętrznej kościoła p.w. [...] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 265/20 skargę stwierdził, że regulacja przewidziana na gruncie art. 81 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm. dalej ustawa o ochronie zabytków) w sposób jednoznaczny wyznacza katalog nakładów koniecznych na jakie może być przeznaczona dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma on zamknięty charakter i nie może być poszerzony o inne nakłady. Ustawodawca w treści art. 77 ustawy o ochronie zabytków pogrupował wspomniane nakłady konieczne na siedemnaście kategorii, ze względu na przeznaczenie środków, angażowanych w realizację prac lub robót przy zabytku. W śród tych kategorii brak jest kategorii typu otwartego, którą wprowadzała w § 4 pkt.18 uchwała Rady Miejskiej K. z dnia 17 października 2019 r. w sprawie: określenia zasad udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, położonych na obszarze Gminy K. (Dz. Urz. z dnia 29 października 2019 r. poz. 7491). Poszerzenie w tym zakresie w ramach aktu prawa miejscowego zamkniętego katalogu nakładów koniecznych, które może obejmować dotacja gminna jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i równocześnie nie może stanowić podstawy prawnej do wypłaty dotacji w celu pokrycia tego rodzaju nakładów. W ocenie Sądu I instancji uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 3 grudnia 2019 r., w sprawie udzielenia dotacji celowej dla Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w B. na wykonanie iluminacji wewnętrznej kościoła p.w. [...] w B. narusza w sposób istotny przepis art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dofinansowuje ona bowiem inwestycję, która nie została przez ustawodawcę przewidziana wśród nakładów koniecznych, o których mowa w art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i zmianę w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dyspozycja powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wyznacza katalog nakładów koniecznych, na jakie może być przeznaczona dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma on zamknięty charakter i nie może być poszerzony o inne nakłady oraz nadto, że przyznanie dotacji celowej na mocy przedmiotowej uchwały nie może legitymizować sprzeczny z treścią ustawy par. 4 pkt. 18 uchwały Rady Miejskiej K. Nr XII/110/19 z dnia 17.10.2019 r. Zdaniem Gminy K. art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków upoważniał skarżącego do przyznania przedmiotowej dotacji na podstawie zasadach na jakich została ona udzielona. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia należy wskazać, że sprowadza się on w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska, zgodnie z którym uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 3 grudnia 2019 r., w sprawie udzielenia dotacji celowej na wykonanie iluminacji wewnętrznej kościoła p.w. [...] w B. narusza przepis art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z treścią § 1 uchwały z dnia 3 grudnia 2019 r. Rada Miejska w K. postanowiła, przyznać z budżetu Gminy K. na 2019 rok dotacje celową na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane dla Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w B. z przeznaczeniem na zakup iluminacji świetlnej dla kościoła w wysokości 16.000,00 zł. W świetle art. 81 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Zgodnie z kolei z art. 81 ust. 2 wskazanej ustawy dotacja, w zakresie określonym w art. 77 może być udzielona w wysokości do 100% nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Słusznie zatem przyjęto, że art. 81 ust. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi podstawę prawną do podjęcia dwóch uchwał rady gminy, tj. uchwały określającej zasady udzielania dotacji oraz następczej w stosunku do niej uchwały o przyznaniu dotacji. Uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji jest aktem prawa miejscowego, natomiast uchwała rady gminy w sprawie przyznania dotacji konkretnemu podmiotowi (beneficjentowi) jest aktem indywidualnym. Nie jest przy tym jednak dopuszczalne ograniczenie lub rozszerzenie zakresu prac przy zabytku w stosunku do katalogu kazuistycznie określonego na gruncie art. 77 pkt 1-17 o ochronie zabytków. Innymi słowy zakres przedmiotowy dotacji samorządowych wyznaczają kategorie nakładów koniecznych wyszczególnione wyczerpująco w tym unormowaniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy tej ustawy w sposób jednoznaczny wyznacza katalog nakładów koniecznych, na jakie może być przeznaczona dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego Ma on zamknięty charakter i nie może być poszerzony o inne nakłady. Ustawodawca w treści art. 77 ww. ustawy pogrupował wspomniane nakłady konieczne na siedemnaście kategorii, ze względu na przeznaczenie środków, angażowanych w realizację prac lub robót przy zabytku. W śród tych kategorii brak jest kategorii typu otwartego, którą wprowadzała w § 4 pkt 18 uchwała Rady Miejskiej K. Nr XII/110/19 z dnia 17 października 2019 r. w sprawie: określenia zasad udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, położonych na obszarze Gminy K. (Dz. Urz. z dnia 29 października 2019 r. poz. 7491). Poszerzenie w tym zakresie w ramach aktu prawa miejscowego zamkniętego katalogu nakładów koniecznych, które może obejmować dotacja gminna jest sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i równocześnie nie może stanowić podstawy prawnej do wypłaty dotacji w celu pokrycia tego rodzaju nakładów. Stąd prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej na wykonanie iluminacji wewnętrznej kościoła p.w. [...] w B. narusza katalog nakładów koniecznych przewidzianych na gruncie art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ dofinansowuje inwestycję, która nie została przez tam przewidziana, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.