I GSK 731/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 441/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w P. na czynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz C. Sp. z o.o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 441/24, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w P. (skarżąca, spółka) na czynność Burmistrza Miasta P. (skarżący kasacyjnie, organ, Burmistrz) w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za wrzesień 2024 rok; w pkt 1/ stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt 2/ zasądził od Gminy P. na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W wypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi skarżącej spółki w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. przepisu § 71 ust. 1 oraz § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 651; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2024 r.. poz. 754; dalej: u.f.z.o.) oraz w zw. z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r.. poz. 737 z późn. zm.; dalej: Prawo oświatowe), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do otrzymania przez dom wczasów dziecięcych (dalej: DWD) dotacji z budżetu powiatu, przysługującej na każdego wychowanka DWD, pozostaje niezależne od obowiązku realizacji przez wychowanków DWD podstawy programowej szkoły, w sytuacji gdy z powołanych przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że do katalogu statutowych celów DWD należy m.in. organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży, wyrażające się w realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez wychowanków DWD, w ramach szkolnych form działalności dydaktyczno-wychowawczej, które stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o., jest finansowane z budżetu powiatu w całości; 2. przepisu art. 29 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 2 pkt 7 i pkt 8 Prawa oświatowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący DWD oraz funkcjonującą w jego strukturze niepubliczną szkołę [...], której uczniami są wyłącznie wychowankowie tego DWD, jest uprawniony do uzyskiwania dotacji z budżetu powiatu (tutaj: Powiatu K.) na wychowanków DWD oraz z budżetu gminy (tutaj: Miasto P.) na uczniów niepublicznej szkoły [...], a zatem uzyskiwania podwójnego dofinansowania na tych samych wychowanków, w sytuacji gdy w świetle art. 29 u.f.z.o. kumulowanie dotacji na wychowanka DWD oraz ucznia niepublicznej szkoły [...] będącej w faktycznym związku z DWD nie zostało dopuszczone; 3. przepisu § 76 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że powołany przepis rozporządzenia określa wyłącznie sposób realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki wychowanków przebywających w DWD, z pominięciem jego funkcji organizacyjnej, w sytuacji, gdy rzeczony przepis wprowadza szczególny status szkoły funkcjonalnie powiązanej z DWD, stanowiącej jego integralną część. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, a także udzielenie pełnomocnikowi skarżącej dostępu do elektronicznych akt sprawy na portalu PASSA. Jednocześnie skarżąca spółka oświadczyła, że nie domaga się rozprawy kasacyjnej, pozostawiając jej ewentualne zarządzenie do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Skarga kasacyjna organu została oparta na pierwszej podstawie wskazanej w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych zarzutów przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 71 ust. 1 rozporządzenia – dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Natomiast w myśl § 72 rozporządzenia – do zadań domu wczasów dziecięcych należy w szczególności organizowanie: zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych; zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków; aktywnych form wypoczynku. Przytoczone przepisy, choć ze sobą powiązane, mają złożoną treść i pełnią różne funkcje normatywne: § 71 ust. 1 wyznacza ogólne cele funkcjonowania placówki, a § 72 konkretyzuje sposoby ich realizacji poprzez katalog zadań. Wykładnia tych przepisów – jako zawartych w akcie podustawowym – powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich dyrektyw interpretacyjnych, przy czym w dziedzinie prawa dotacyjnego pierwszeństwo należy przyznać dyrektywom językowym. Wynika to z konieczności ścisłego określania praw i obowiązków podmiotów dotowanych, bez odwoływania się do niepewnych konstrukcji celowościowych. W przypadku § 71 ust. 1 rozporządzenia, organ rekonstruując normę prawną, w istocie pominął istotny element przepisu, jakim jest "okresowy pobyt dzieci i młodzieży", koncentrując się wyłącznie na "organizowaniu i prowadzeniu kształcenia". Tymczasem prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że okresowy pobyt stanowi formę organizacyjną realizacji funkcji edukacyjnych i wychowawczych placówki. Oznacza to, że kształcenie w DWD ma charakter funkcjonalnie związany z pobytem wychowanków i nie musi przyjmować postaci kształcenia szkolnego sensu stricto. Pominięcie tego elementu prowadzi do nieuprawnionego zawężenia treści normy. Podkreślić należy, że nie można utożsamiać pojęcia "zajęć edukacyjnych", o którym mowa w § 72 pkt 1 rozporządzenia, z zajęciami szkolnymi. Wykładnia taka narusza zarówno dyrektywy języka prawnego, jak i języka specjalistycznego oraz systemowego. W obowiązujących przepisach brak jest definicji legalnej "zajęć edukacyjnych", a art. 109 ust. 1 Prawa oświatowego nie ustanawia takiej definicji, lecz odnosi się wyłącznie do form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, posługując się przy tym bardziej szczegółowymi kategoriami ("obowiązkowe zajęcia edukacyjne", "dodatkowe zajęcia edukacyjne"). Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy do zawężenia znaczenia analizowanego pojęcia w odniesieniu do placówek. Ponadto, z punktu widzenia języka specjalistycznego (pedagogicznego), "edukacja" – jak trafnie wskazuje skarżąca – obejmuje szeroki zakres procesów kształcenia i wychowania, które nie są ograniczone do form szkolnych. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że "zajęcia edukacyjne" w DWD muszą oznaczać realizację obowiązku szkolnego w formie lekcji szkolnych. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że chodzi o wszelkie działania o charakterze edukacyjnym, które pozostają w funkcjonalnym związku z celami placówki. W skardze kasacyjnej organ pomija fakt, że dom wczasów dziecięcych oraz szkoła stanowią odrębne byty prawne w systemie oświaty. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie placówek prowadzi do wniosku, że w przeciwieństwie do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, socjoterapii czy specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, ustawodawca nie przewidział możliwości włączenia szkoły w strukturę organizacyjną DWD. Brak jest normy odpowiadającej konstrukcji "w skład wchodzi", która przesądzałaby o organizacyjnym powiązaniu tych jednostek. W konsekwencji szkoła funkcjonująca w tym samym miejscu co DWD pozostaje odrębnym podmiotem ewidencyjnym, podlegającym odrębnemu wpisowi do ewidencji oraz odrębnemu systemowi finansowania. Okoliczność, że wychowankowie DWD mogą realizować obowiązek szkolny w szkole zlokalizowanej "na miejscu" (§ 76 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek), nie oznacza, że szkoła ta stanowi część struktury DWD. Przepis ten reguluje jedynie miejsce faktycznego spełniania obowiązku szkolnego, a nie relacje organizacyjne między jednostkami. Błędna wykładnia przepisów materialnych doprowadziła skarżącego kasacyjnie do nieprawidłowych wniosków w zakresie stosowania art. 29 u.f.z.o. Dotacja przewidziana w ust. 1 i 2 tego przepisu dotyczy realizacji zadań placówki jako takiej, a nie działalności innych, odrębnych jednostek organizacyjnych. Skoro szkoła funkcjonująca przy DWD nie wchodzi w jego strukturę organizacyjną, to nie może być objęta dotacją przewidzianą dla tej placówki. Jednocześnie brak jest jakiejkolwiek normy wyłączającej możliwość finansowania takiej szkoły na zasadach ogólnych, właściwych dla szkół niepublicznych. Analiza art. 29 ust. 3 u.f.z.o. potwierdza powyższe wnioski. Przepis ten odnosi się do szczególnej sytuacji placówek, w których szkoła stanowi element ich struktury organizacyjnej, co uzasadnia odmienny model finansowania. Brak analogicznego uregulowania w odniesieniu do DWD nie jest przypadkowy i wynika z odmiennego charakteru tej placówki. Niezasadny jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni § 76 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych albo do szkoły poza domem wczasów dziecięcych. Pozornie ustawodawca posługuje się tu zwrotem analogicznym do użytego w § 25 ust. 2 oraz § 40 ust. 3 rozporządzenia, gdzie mowa o szkołach funkcjonujących w określonych placówkach. Podobieństwo to ma jednak wyłącznie charakter językowy, a nie normatywny. W tamtych przypadkach konstrukcja ta jest dopełniona wyraźną podstawą prawną włączenia szkoły w strukturę organizacyjną placówki ("w skład wchodzi"), czego w odniesieniu do domów wczasów dziecięcych ustawodawca nie przewidział. Brak takiej normy w przepisach § 71–77 rozporządzenia przesądza, że szkoła nie może stanowić jednostki organizacyjnej DWD. Tym samym szkoła "funkcjonująca" przy DWD może pozostawać z nim w relacji faktycznej (lokalizacyjnej lub funkcjonalnej), lecz nie w relacji organizacyjno-prawnej. De iure jest to odrębny podmiot ewidencyjny, podlegający wpisowi do właściwej ewidencji i posiadający własny organ rejestrujący. W konsekwencji funkcja § 76 ust. 1 rozporządzenia jest odmienna od tej, jaką przypisał mu organ. Przepis ten nie reguluje sposobu realizacji obowiązku szkolnego w sensie organizacyjnym ani nie przesądza o strukturze placówki, lecz określa wyłącznie miejsce jego faktycznego wykonywania w okresie pobytu wychowanka w DWD. Wychowanek może uczęszczać do szkoły zlokalizowanej "na miejscu", jeżeli istnieje taka możliwość, bądź do szkoły poza placówką. W praktyce oznacza to, że dyrektor DWD organizuje spełnianie obowiązku szkolnego poprzez wskazanie właściwej szkoły, a nie przez prowadzenie jej w ramach struktury placówki. Okoliczność, że siedziba szkoły może być ujawniona w ewidencji pod tym samym adresem co DWD (art. 168 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego), nie wpływa na jej odrębność prawną. Adres jest jedynie elementem identyfikacyjnym, a nie przesłanką integracji organizacyjnej. Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, że szkoła [...] w domu wczasów dziecięcych podlega odrębnemu wpisowi do ewidencji, posiada odrębny byt prawny oraz własny organ rejestrujący (a więc i dotujący). § 76 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi podstawy do odmiennego wniosku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 73 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię stwierdzić trzeba, że jest nieskuteczny wobec jego wad konstrukcyjnych oraz braków uzasadnienia. Wyjaśnić w tej mierze wypada, że zgodnie z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przy czym, w przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że naruszenie to może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Mając powyższe uwagi na względzie wskazać należy, że § 73 ust. 1 rozporządzenia dzieli się jeszcze na dwa punkty. Ewentualne doprecyzowanie przepisu nie wynika też z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej uzasadnieniu jak naruszone przepisy zinterpretował Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem organu - powinna być ich prawidłowa wykładnia. Podkreślić również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.