I GSK 750/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 651/23 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 lipca 2023 r. nr 1407-PU.411.15.2023 ; 1407-PU.411.16.2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę J.B. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "organ") z dnia 21 lipca 2023 r., nr 1407-PU.411.15.2023, 1407-PU.411.16.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie przepisów postępowania przez wadliwe zastosowanie art. 1 i art. 3 w zw. z art. 106 § 4, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w sytuacji kiedy WSA "wiedząc o wieku skarżącego, a co za tym idzie braku jego możliwości zarobkowych, a także wiedząc z urzędu, że skarżący ma wiele zaległych składek KRUS", 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 208 ze zm. – dalej: "u.u.s.r.") "w sytuacji kiedy sytuacja" skarżącego dostatecznie przemawia za umorzeniem zaległych należności chociażby z uwagi na jego wiek, a co za tym idzie braku możliwości "wygenerowania finansów" na takim poziomie, aby spłacił zaległości wobec KRUS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: 1) odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części; 2) umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. WSA trafnie zauważył, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza że organ ma prawo wyboru kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Uzasadnienie takiej decyzji powinno więc zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej zobowiązanego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim na jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Dokonując kontroli takiej decyzji sąd zobligowany jest do oceny, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy został on prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i prawnym. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. W związku z treścią i sposobem sformułowania wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, należy przypomnieć postawione przez ustawodawcę wymogi w tym zakresie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Na gruncie art. 176 p.p.s.a. obowiązki autora skargi kasacyjnej związać należy z kilkoma wymogami, spośród których istotne znaczenie ma także przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy zatem podać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli umotywować uchybienia zarzucane sądowi. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy wskazanie, jaki konkretny i oznaczony indywidualnie przepis prawny, mający charakter bądź materialny bądź procesowy, został w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszony. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wskazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej ujętej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając natomiast naruszenie przepisów postępowania wykazać ponadto należy, że podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej uchybienie, występujące we wskazanej postaci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania tych zarzutów, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Skarga kasacyjna stanowi bowiem sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Treść skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe określenie jej podstaw uniemożliwi sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym podstawami kasacyjnymi nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu tych podstaw, skoro to skarżący jest zobowiązany wskazać te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 991/22). Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. art. 1 i art. 3 w zw. z art. 106 § 4, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. NSA wyjaśnia, że przepisy art. 1 i art. 3 p.p.s.a. mają charakter ogólnoustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, uchyli się od obowiązku wykonania kontroli lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a., ewentualnie rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji. Żadna z powyższych sytuacji nie miała jednak w niniejszej sprawie miejsca. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższych regulacji (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21). Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Należy wyjaśnić, że fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notoryjnego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił natomiast, jakie fakty powszechnie znane nie zostały wzięte pod uwagę przez WSA. NSA wskazuje również, że przepis art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, natomiast przepisy art. 134 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. z dwóch paragrafów, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było w tym przypadku dokładne określenie właściwej jednostki redakcyjnej, na której oparł zarzut kasacyjny. Uchybienie w tym zakresie czyni niemożliwym merytoryczne skontrolowanie zarzutu naruszenia tych przepisów. Należy podkreślić, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Taka sytuacja jednak w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wszelkie ewentualne braki w tym zakresie obciążają stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez WSA odpowiednich przepisów p.p.s.a. regulujących przebieg postępowania sądowoadministracyjnego i które są tzw. przepisami wynikowymi (np. art. 151 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu lub niezastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Niezależnie jednak od powyższych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. NSA stwierdza, że skarżący nie wyjaśnił, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie. W szczególności lektura skargi kasacyjnej nie daje odpowiedzi na pytanie, jakich konkretnie informacji nie udzielono skarżącemu, a których udzielić powinien organ i jak ów brak informacji wpłynął na postępowanie skarżącego oraz jakie znaczenie miało to dla wyniku sprawy. Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, że WSA odniósł się do tych okoliczności, które mają wpływ na ocenę ważnego interesu skarżącego. Do takiego stwierdzenia uprawnia lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 8 do 9 uzasadnienia). W opozycji do tej kompleksowej i wszechstronnej oceny relewantnych dla tej kwestii okoliczności, w skardze kasacyjnej wskazuje się wyrywkowo na wiek skarżącego i związany z nim brak możliwości zarobkowych, a także wielkość zadłużenia wobec KRUS. Takie wskazanie niektórych tylko istotnych okoliczności nie może wzruszyć kompleksowej i wszechstronnej oceny występujących w sprawie okoliczności faktycznych. Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, należy uznać stan faktyczny przyjęty przez WSA, jako podstawę orzekania – za prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 u.u.s.r. należy wskazać, zgodnie z ugruntowanym poglądem, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie, stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 558/23). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dlatego, gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Wymaga zauważenia, ze skarżący kasacyjnie, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, upatruje naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w wadliwie ustalonym stanie faktycznym. "Brak takich ustaleń aktualnych na datę decyzji nie pozwala na uznanie, że art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r. został zastosowany prawidłowo (...)". Takie motywowanie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie może prowadzić do skuteczności tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. NSA nie rozpoznał wniosku, ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 258 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię. W tym stanie rzeczy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnie o wynagrodzeniu pełnomocnika, z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej.