I GSK 79/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 156/23 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczenia dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 156/23, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. S. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy G. (organ, Rada Gminy) z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 5 ust. 4; w pkt I/ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2; w pkt II/ w pozostałej części skargę oddalił; w pkt III/ zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę skarżącej oraz wnosząc o uchylenie w zaskarżonej części zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny; w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w części zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni: 1) art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 650; dalej: u.f.z.o.) poprzez błędne uznanie, że organ dotujący w ramach upoważnienia zawartego w ustawie może w drodze uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania nałożyć na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązek rozliczenia dotacji w terminie do dnia 30 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji, polegającego na wpisaniu w tabelę wskazaną w załączniku nr 3 do uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i numeru oraz daty zapłaty, co jest niezgodne z przepisami prawa materialnego i narusza następujące przepisy: art. 7 i 94 Konstytucji RP (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) oraz art. 35 u.f.z.o.; 2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że organ dotujący w ramach upoważnienia zawartego w ustawie może w drodze uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania nałożyć na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązek dostarczenia dokumentów i innych nośników informacji w ramach rozliczenia końcowego, w sytuacji, gdy nawet podczas postępowania kontrolnego przepis art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie wskazuje, że organowi kontrolującemu przysługuje wyłącznie prawo wglądu do dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją danego przedszkola lub szkoły, w żaden sposób nie dając organowi dotującemu uprawnienia do domagania się przekazania lub dostarczenia dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania danej jednostki systemu oświaty; 3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że organ dotujący w ramach upoważnienia zawartego w ustawie może w drodze uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania upoważnić osoby kontrolujące do przeprowadzenia czynności kontrolne pod adresem organu właściwego do udzielania dotacji, podczas gdy przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że organowi kontrolującemu przysługuje wyłącznie prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz prawo wglądu do prowadzonej przez jednostki systemu oświaty dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją danego przedszkola lub szkoły, w żaden sposób nie dając organowi kontrolującemu uprawnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych poza siedzibą danej jednostki oświatowej. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych, przy czym sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, odwołując się do treści § 4 uchwały. Po drugie, skarżąca kasacyjnie kwestionuje brzmienie § 5 pkt 4 uchwały. Odnosząc się do tych kwestii należy stwierdzić prawidłowość stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określenia danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu datacji, w tym do określenia rodzaju dokumentów, mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane prawidłowo. Zakres wymaganych danych mogą przy tym określać załączniki stanowiące zestawienia tabelaryczne z określonymi informacjami wymaganymi do rozliczenia wykorzystania dotacji, w tym danymi o wydatkach zaszeregowanych według ich rodzaju (wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pomoce dydaktyczne etc.), jak również zestawienie dokumentów na podstawie, których sporządzono rozliczenie wykorzystania dotacji stanowi integralną część rozliczenia wykorzystania udzielonej dotacji. Dopuszczalne jest także żądanie od dotowanego w ramach rozliczenia wykorzystania dotacji archiwizowanych w wersji elektronicznej faktur VAT i innych dokrętów źródłowych które zostały sfinansowane z dotacji oraz wyciągów bankowych z rachunku, o którym mowa w § 3 ust. 1, bądź zestawienia wszystkich operacji na rachunku, na który została przekazana dotacja. Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalił tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma użyte w treści tego przepisu sformułowania takie jak: "tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania". Taka właśnie redakcja przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, kompetencję w zakresie ustalania zarówno szeroko pojętego trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i określenia zakresu danych niezbędnych dla udzielania i rozliczania dotacji. Z kolei, treść § 4 pkt 1 uchwały nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że załącznik nr 3 dotyczy zasad rozliczenia pobrania i wykorzystania dotacji. Także ze sposobu redakcji § 4 pkt 2 i 3 uchwały w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że nałożone na podmioty dotowane obowiązki dotyczą wydatków finansowanych choćby częściowo z dotacji i możliwości ich prawidłowego rozliczenia. Z powyższego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z treścią § 4 uchwały nie daje podstaw do twierdzenia, że wprowadzony uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2022 r. sposób i zakres ewidencjowania wydatków oraz przekazania określonych dokumentów przekracza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., co zostało prawidłowo ustalone w ramach zaskarżonego wyroku. Zaskarżony § 5 pkt 4 uchwały stanowi, że czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie kontrolowanego podmiotu (przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego) w czasie godzin pracy, lub pod wskazanym przez kontrolującego adresem organu właściwego do udzielania dotacji. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu podważającego prawidłowość przytoczonej regulacji stwierdzić należy, że jest niezasadny. Podkreślić należy, że gdyby prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji miało być realizowane wyłącznie/jedynie przez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół (o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.f.z.o.), to ustawodawca nie zawarłby w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. stosownej delegacji do stanowienia przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli, czyli upoważnienia do określenia warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, które odzwierciedlać mają dany stan faktyczny. W tym kontekście podkreślenia także wymaga, że zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. unormowania dotyczą uprawnień kontrolnych i mają charakter "gwarancyjny" dla dotującego, natomiast art. 38 ust. 1 u.f.z.o. upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu (sposobu, procedury) przeprowadzania kontroli. W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie wskazał, że " ... Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a ustawowym obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanych środków, obowiązkiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji.". Regulacja dotycząca ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej winna być tak ukształtowana, aby kontrolujący mieli faktyczną możliwość przeprowadzenia kontroli. Wyżej przytoczona regulacja możliwość taką zapewnia, a prawo do jej przyjęcia organ stanowiący miał w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 38 ust 1 u.f.z.o. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.