I GSK 804/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 48/24 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 listopada 2023 r. nr 289/OR14/2023 w przedmiocie pomocy finansowej dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz Ł. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 48/24, po rozpoznaniu skargi Ł. S. (skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (skarżący kasacyjnie, organ) z dnia 27 listopada 2023 r., nr 289/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej; w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 6 października 2023 r.; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brzmienie przywołanego przepisu nie wyłącza objęcia pomocą finansową przeznaczoną dla producentów rolnych, którym zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy i którzy dokonali sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. przypadków, w których zakup miał charakter incydentalny, gdyż przepis posługuje się pojęciem "podmiotów skupujących", co należy wiązać z zakupem produktu od wielu właścicieli podczas, gdy celem wprowadzonego przez prawodawcę ograniczenia wynikającego z rzeczonego przepisu było wyłączenie z objęcia wsparciem podmiotów, które ten sam rodzaj zbóż zarówno skupowali jak i sprzedawali w tzw. okresie referencyjnym, przy czym zakup odbywał się na potrzeby związane z prowadzoną przez nich produkcją zwierzęcą. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, tj. bez wyznaczania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej. W myśl § 13zw ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; 3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.; 4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie zaś z § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Zdaniem organu regulacja zawarta w § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów oznacza, że producent rolny będący jednocześnie podmiotem skupującym zboża, w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą, może otrzymać pomoc wyłącznie do tego rodzaju zbóż, tj. do pszenicy lub gryki wyprodukowanych we własnym gospodarstwie, które nie były przez niego skupowane. Natomiast Sąd I instancji uznał, że pozbawienie skarżącego całego wsparcia jest niewspółmierne do zachowania skarżącego i sprzeczne z intencją legislatora, który wprowadził rozwiązania pomocy rolnikom w zakresie sprzedaży płodów pochodzących z ich gospodarstwa jednocześnie ustanawiając mechanizmy zabezpieczające w celu właściwego skierowania pomocy tj. do gospodarstw produkujących m.in. pszenicę, zagrożonych brakiem rentowności i dotkniętych nagłymi zmianami cen związanymi z wojną, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym przypomnieć należy, że omawiana regulacja uchwalona została w celu wdrożenia środków wsparcia przyznanych przez Komisję Europejską w oparciu o przepisy Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (D.Urz. UE z 5.4.2023, L 96/80; dalej: rozporządzenie 2023/739). Komisja Europejska uznała, że sytuacja powstała w związku z rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. inwazj Rosji na Ukrainę, wymaga pilnej interwencji, takiej jak przyjęcie środków nadzwyczajnych przewidzianych w art. 221 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013. W punkcie 5 Preambuły rozporządzenia 2023/739 wskazano, że: Należy zatem przyznać Bułgarii, Polsce i Rumunii dotację finansową w celu wsparcia rolników dotkniętych skutkami zwiększonego przywozu zbóż i nasion oleistych z Ukrainy przez absolutnie niezbędny okres. Należy określić kwotę udostępnioną na rzecz każdego z tych państw członkowskich, biorąc pod uwagę potencjalną utratę wartości produkcji w odniesieniu do wybranych upraw i rolników w odnośnych regionach. Bułgaria, Polska i Rumunia powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji (pkt 6 Preambuły rozporządzenia 2023/739). Ponieważ kwota przydzielona Bułgarii, Polsce i Rumunii zrekompensuje jedynie część rzeczywistych strat poniesionych przez rolników w dotkniętych regionach, państwa te powinny mieć możliwość przyznania tym producentom dodatkowego wsparcia krajowego na warunkach i w terminie określonym w niniejszym rozporządzeniu (pkt 7 Preambuły rozporządzenia 2023/739). Natomiast w punkcie 8 Preambuły rozporządzenia 2023/739 stwierdzono, że " ... Aby umożliwić Bułgarii, Polsce i Rumunii elastyczne przydzielanie pomocy na rzecz rolników, aby mogli oni radzić sobie z trudnościami, jakie napotykają, państwa te powinny mieć możliwość kumulowania tej pomocy z innymi rodzajami wsparcia finansowanymi w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.". Z Preambuły rozporządzenia 2023/739 jednoznacznie wynika, że dotacje finansowe w celu wsparcia rolników dotkniętych skutkami zwiększonego przywozu zbóż i nasion oleistych z Ukrainy winny być dystrybuowane na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, przy zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy. Pomoc ta winna być elastycznie przydzielania na rzecz rolników, aby mogli oni radzić sobie z trudnościami, jakie napotykają. Przy tym podkreślić należy, że kwoty przydzielone na pomoc zrekompensują jedynie część rzeczywistych strat poniesionych przez rolników. W świetle powyższego zgodzić trzeba się z oceną Sądu I instancji, że " ... w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia, polegająca na całkowitej odmowie przyznania wsparcia producentowi rolnemu z tytułu sprzedaży pszenicy udokumentowanej fakturami przedłożonymi wraz z wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r. - jest nieuprawniona i ma charakter dyskryminacyjny w świetle przywołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dziennik Urzędowy UE z 5.4.2023, L 96/80). Ponadto wykładnia zaprezentowana przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy sprzeczna jest z literalnym brzmieniem przywołanej normy, a także nie uwzględnia zasadniczego celu wprowadzenia unormowań zawartych § 13zw do polskiego porządku prawnego.". Bezspornym jest w sprawie, że skarżący posiadał siedzibę stada o nr [...] położoną w miejscowości W., [...], w której na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przebywało 46 sztuk bydła. We wniosku o przyznanie dofinansowania z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący w załącznikach na dowód spełnienia przesłanek przyznania pomocy przedstawił wyłącznie 5 sztuk faktur VAT na łączną sumę 66,33 ton pszenicy. Skarżący kupił 7,10 ton pszenicy od producenta w sprawie numer [...]. Uwzględniając te okoliczności stwierdzić trzeba, że całkowitej odmowie przyznania wsparcia skarżącemu jest sprzeczne z celem rozporządzenia 2023/739. Odmowa wypłaty skarżącemu pomocy ograniczyć może się do ilości zakupionej przez niego pszenicy, albowiem § 13zw. ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów wskazuje jednak, że pomocy nie przyznaje się " ... w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.