I GSK 821/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1019/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2021 r. nr 2580/2021 w przedmiocie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 1019/21 – w sprawie ze skargi A. A. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 8 listopada 2021 r., nr 2580/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono wyrokowi zastosowanie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) z nadmiernym rygoryzmem oraz w sposób nieadekwatny do prawa materialnego regulującego kwestię umorzenia należności składkowych tj. art. 28 ust. 3 ustawy systemowej oraz przepisów wykonawczych. W szczególności wskazano na niewłaściwą ocenę sprawy pod kątem § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31.07.2003 r. Zarzucono również rozbieżność w orzeczeniach dotyczących tej samej materii, czego dowodem jest oddalenie skargi w sprawie III SA/Wr 652/21. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Mając na uwadze przedstawione wymogi dotyczące konstrukcji i zawartości skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów z następujących względów. W petitum skargi kasacyjnej, w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego (wskazano w tej mierze podstawę art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazano na naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie "z nadmiernym rygoryzmem oraz w sposób nieadekwatny do prawa materialnego regulującego kwestie umorzenia należności składkowych tj. art. 28 ust. 3 ustawy systemowej oraz przepisów wykonawczych (...)", w szczególności § "3 ust. 1 rozporządzenia z 31.07.2003 r." Podniesiono także kwestię rozbieżności w orzeczeniach dotyczących tej samej materii. Zauważyć należy, że powołane w ramach zarzutu prawa materialnego przepisy k.p.a. należą do regulacji o charakterze procesowym, a nie materialnym. Nie to jednak zadecydowało o ich negatywnej ocenie formalnej - gdyż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Mając na uwadze dotychczasowe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej nie tylko nie sprecyzowano na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie wskazanych w zarzucie unormowań k.p.a. ale także nie podjęto próby wykazania istotności owych naruszeń na zapadłe rozstrzygnięcie. Stan taki jest wynikiem nie tylko wadliwości konstrukcji zarzutu, ale także całkowitym brakiem uzasadnienia w jego przedmiocie. Sporządzone uzasadnienie skargi kasacyjnej (zawarte na niespełna jednej stronie) w ogóle nie dotyczy wskazanych w zarzucie unormowań k.p.a. Jego treść zawiera jedynie ogólnikowe twierdzenia organu o charakterze polemicznym względem stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Sformułowany zarzut nie mógł być także skuteczny w odniesieniu do przepisów prawa materialnego. Dla takiej oceny pierwszorzędne znaczenie miał fakt de facto niepowołania podstaw prawnych (ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu) - organ wskazał na artykuł "ustawy systemowej" oraz jednostkę redakcyjną "rozporządzenia z 31.07.2003 r.", nie podając ani nazwy aktów prawnych, ani także ich publikatora. Nie jest zadaniem NSA - jak już wynika z wcześniejszych uwag - "domyślanie się" czy też ustalanie jakie przepisy prawa autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Niezależnie od tego faktu brak jest także wskazania na czym naruszenie miało polegać oraz wymaganego w tym zakresie uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.