I GSK 991/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 876/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 876/19 oddalił skargę J. W. (dalej "skarżący", "zobowiązany") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] października 2019r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2009r. do kwietnia 2011r. w łącznej kwocie 12.358,35zł, w tym z tytułu: składek – 6.593,35 zł, odsetek – 5.765,00zł. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zobowiązany wyrejestrował działalność gospodarczą w 2015 r., pobiera świadczenie przedemerytalne w wysokości 1.140,99 zł brutto, a w 2021r. otrzyma świadczenie emerytalne. Zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne. Ponadto zobowiązany otrzymuje od Agencji Restrukturyzacji Rolnej dopłatę w wysokości 1.300,00 zł rocznie (108,33 zł miesięcznie). Organ przedstawił stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem, zobowiązania pieniężne, które zobowiązany spłaca w formie układu ratalnego oraz u osób fizycznych, którego obecnie nie spłaca. Organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. ZUS wskazał, że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte w związku z zawarciem w dniu 8 grudnia 2017r. układu ratalnego. Nie zachodzą też pozostałe przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2019r., poz. 300), dalej "u.s.u.s.". W dalszej kolejności ZUS zbadał, czy istnieje podstawa do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) dalej "rozporządzenie z 2003 r." Organ wskazał na stały miesięczny dochód zobowiązanego i jego żony oraz na okoliczność, że zobowiązany od 2021 r. otrzyma świadczenie emerytalne, co stanowi pozytywną prognozę co do jego sytuacji majątkowej. ZUS podkreślił, że zobowiązany spłaca zadłużenie wobec ZUS w układzie ratalnym oraz inne zobowiązania pieniężne oraz że posiada on majątek w postaci nieruchomości. Mimo deklarowanej złej sytuacji finansowej, nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Konieczność sprawowania opieki nad chorą żoną nie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę należności. Z powyższych względów, organ stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności także na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1-3 rozporządzenia 2003 r. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 876/19 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez skarżącego kwestionowany. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Sądu I instancji skarżący dysponuje majątkiem w postaci nieruchomości, posiada stały miesięczny dochód, systematycznie spłaca zadłużenie względem ZUS w układzie ratalnym, przy braku innych okoliczności szczególnych - organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że skarżący spełnia przesłanki do umorzenia zaległości. Z uwagi na powyższe uzasadnione było stanowisko organu, co do braku istnienia przesłanek umorzenia, o których mowa w § 3 rozporządzenia z 2003 r. Według Sądu I instancji, odmawiając umorzenia zaległości podatkowej w niniejszej sprawie ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego. ZUS przeanalizował sytuację materialną oraz rodzinną skarżącego i stwierdził, że brak jest okoliczności mogących uzasadniać umorzenie zaległości w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r. Następnie skarżący na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił (podstawy skargi kasacyjnej) obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegającą na naruszeniu dyspozycji art. 7 k.p.a., w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegający na błędnej ocenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pod względem prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ rentowy w kontekście zgodności z zasadą prawdy obiektywnej, a w szczególności uznaniem że przedstawiona przez skarżącego trudna sytuacja finansowa oraz problemy zdrowotne żony skarżącego są niewystarczające do umorzenia zobowiązań publiczno-prawnych powstałych w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Mając na uwadze powyższe, działając na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie w wykonaniu obowiązku, wskazanego w art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w niniejszym postępowaniu, które nie zostały przez niego opłacone w całości, ani w części. W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13;tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19; tamże). Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał wymaganiom tego sformalizowanego środka zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do jej odrzucenia, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ wydając decyzję uznaniową w sposób zgodny z przepisami odmówił umorzenia skarżącemu określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Kasator ograniczył się do wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi obrazę wyłącznie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegającą na naruszeniu dyspozycji art. 7 k.p.a, w zw. z art 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie powołał jako podstawę art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, nie wykazując jednak w żaden sposób, jakich przepisów prawa materialnego miałoby to naruszenie dotyczyć i na czym miałoby polegać. Na wstępie należy wskazać, że prawidłowość wykazania przez organ istnienia przyczyn odmowy umorzenia podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. akt III SA 3118/01, tamże) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, jako ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek rozpoznawany był zarówno w kontekście regulacji zawartej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jak i art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS. Należy przypomnieć, że swoboda wyboru rozstrzygnięcia przez organ zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06, tamże) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; tamże), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Wskazane regulacje nie wykluczają ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie należy wskazać, że zasadnie i prawidłowo uznał Sąd I instancji, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Organ uznał, a WSA zaakceptował, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia ubóstwa oraz uznania, że sytuacja zobowiązanego jest definitywna. Skarżący uzyskuje stały miesięczny dochód ze świadczenia przedemerytalnego, a na dochód rodziny składa się również świadczenie emerytalne żony skarżącego. Ponadto posiada majątek w postaci nieruchomości. Ponosi wydatki na utrzymanie, leczenie żony oraz spłaca raty kredytów. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "pomimo, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego żony w istocie jawi się jako trudna, a skarżący chcąc spłacić ciążące na nim zobowiązania zarówno publicznoprawne jaki i cywilnoprawne napotyka na trudności związane z brakiem dostatecznych środków, to jednak w tej sytuacji rację należy przyznać ZUS, że umorzenie przedmiotowych zaległości byłoby bezzasadnym uprzywilejowywaniem zobowiązań cywilnoprawnych kosztem Skarbu Państwa". W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych - ZUS dopuścił dowody na okoliczność sytuacji zobowiązanego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych. Jeśli chodzi o normę z art. 135 p.p.s.a. wyznacza ona jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił jednak w żaden sposób tego zarzutu. Pomimo tego należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18, tamże). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpoznawanej sprawie tymczasem – zdaniem składu orzekającego – nie budzi żadnej wątpliwości, że "granice sprawy" w przedstawionym rozumieniu – nie zostały naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał ponadto w jakim zakresie, niewskazanym w zarzutach skargi do WSA, Sąd I instancji sprawy nie rozpoznał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.