I GZ 200/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. L., D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Po 213/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. L., D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r. nr SKO.485.2326.10.2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Po 213/24 po rozpoznaniu wniosku A. L. i D. M. - prowadzących N.P.N.C. z siedzibą w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r. Nr SKO.485.2326.10.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji postanowił: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. A. L. i D. M. (dalej: skarżące), wniosły skargę do WSA w Poznaniu na wskazaną wyżej decyzję SKO w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Leszna z 22 listopada 2023 r. i orzekło (i) o umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie określenia dla skarżących wysokości dotacji do zwrotu, pobranej w 2018 roku jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, (ii) określeniu dla skarżących kwoty dotacji rozliczonej w 2019 roku, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 67 577,29 zł, (iii) nakazaniu skarżącym zwrotu tak określonych kwot dotacji wraz z odsetkami, na wskazane w decyzji konto organu I instancji, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Do argumentacji tego wniosku pełnomocnik skarżących nawiązał jednak w uzasadnieniu pisma z 09 maja 2024 r. stanowiącego replikę na odpowiedź na skargę (k. 35-36). Z tego powodu Sąd potraktował całą argumentację dotyczącą wstrzymania wykonania decyzji, zawartą w obu pismach procesowych, jako zaadresowaną także do Sądu. Uzasadniając wniosek zawarty w skardze wskazano, że uchybienia organu zarówno I jak i II instancji w toku gromadzenia materiału dowodowego nie mogą odbywać się z uszczerbkiem dla majątku skarżących. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należy mieć na uwadze grożącą skarżącym niepowetowaną szkodę, która to szkoda przyczyni się do funkcjonowania placówki, w chwili obecnej skarżące muszą wypłacać na rzecz pracowników jednostki wynagrodzenie zgodne ze stawką minimalną wynagrodzenia za pracę, mimo że nie otrzymały wyrównania dotacji. Nadto zdaniem pełnomocnika należy mieć na uwadze liczbę oraz skalę uchybień, zarówno procesowych jak i prawa materialnego, w szczególności ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Potencjalne oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji doprowadziłoby do wystąpienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej - wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a która to decyzja wręcz razi po oczach swoim niedostosowaniem do warunków stawianych m.in. przez normę art. 107 k.p.a. Uzasadniając wniosek zawarty w replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżących napisał, że SKO nie podjęło dostatecznej inicjatywy dowodowej w zakresie wyjaśnienia uzasadnienia faktycznego decyzji wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Wobec tak lakonicznego wyjaśnienia podstaw stwierdzenia nieprawidłowości wydatkowania dotacji w zakresie kwoty 62.800,00 zł nie sposób zdekodować podstawy argumentacji, w tym, między innymi, twierdzenia, że czynności wykonywane przez A. L. odpowiadają w istocie zadaniom organu prowadzącego. Organ, badając materiał dowodowy pominął fakt, że dyrektor p. nie musi posiadać kwalifikacji pedagogicznych, pełniąc tym samym w placówce funkcję dyrektora - menadżera, czym doszedł do nieprawidłowych wniosków, na podstawie których stwierdził, że dyrektor ds. administracyjnych powinien nie otrzymywać wynagrodzenia rozliczonego z dotacji oświatowej. Brak przedstawienia przez SKO wyczerpującego stanowiska w istocie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, a co za tym idzie - brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do rażącego pokrzywdzenia skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek. Sąd I instancji podkreślił, że o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności orzeka na wniosek strony skarżącej, przez co to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia tego wniosku, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie tej ochrony należy do strony, która winna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia jednej z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartych w nich norm ogólnych. Sąd I instancji ocenił, że strona skarżąca na poparcie wniosku wskazała wyłącznie argumenty dotyczące zaskarżonej decyzji. W obu pismach pełnomocnik nie nawiązał do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Do wniosku nie dołączono żadnej dokumentacji. Tak sporządzone uzasadnienie wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. daniem Sądu I instancji twierdzenie pełnomocnika, że brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do rażącego pokrzywdzenia skarżących, nie zostało uzasadnione w świetle przesłanek wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenia skargi, kwestionujące zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można bowiem oceniać jej zgodności z prawem, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie tut. Sądu w tym przedmiocie prowadziłoby w istocie do "przedsądu" – przed właściwym, merytorycznym rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżące wniosły zażalenie na postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r. zaskarżając je w całości. Wskazały na naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania w całości decyzji SKO w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r., pomimo zawarcia takiego wniosku w skardze, przy czym skarżące prowadzą p. niepubliczne, która to placówka w całości jest utrzymywana wyłącznie ze środków pochodzących z dotacji oświatowej (patrz: art. 35 ustawy z dnia 27.10.2017 r. - o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754 ze zm., dalej: "u.o.f.z.o."), a co za tym idzie skarżące nie posiadają środków własnych (tj. innych niż przekazywane dotacje oświatowe), które mogłyby w całości (lub częściowo) pokryć koszty związane z wykonaniem skarżonego aktu. Dotacje oświatowe zgodnie z art. 49 ust. 1 u.f.z.o. nie podlegają egzekucji, a co za tym idzie - potencjalne skierowanie wobec skarżących egzekucji administracyjnej na skutek wykonania decyzji niosłoby ze sobą skutek bezprawności (a co najmniej: przedwczesności - patrz: art. 49 ust. 2 u.f.z.o.). Skarżące zgodnie z przedstawionymi dokumentami finansowymi nie posiadają środków na rachunku bankowym, które to środki będą pozwalały na wykonanie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie: wykonanie aktu wiązałoby się z niewypłacalnością skarżących oraz koniecznością postawienia P. w stan likwidacji. Zaskarżona decyzja SKO zawiera w sobie szereg licznych błędów i uchybień, a co za tym idzie, jej wykonanie na obecnym etapie postępowania groziłoby ostaniem się w obrocie prawnym aktu niezgodnego z prawem, zaś wykonanie takiego aktu powodowałoby nieodwracalne skutki prawne dla skarżących. Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia; dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów tj.: potwierdzenia przelewu dotacji oświatowej za miesiąc styczeń 2024 r. luty 2024 r. marzec 2024 r., kwiecień 2024 r.; zestawienia przychodów i wydatków w roku obrotowym 2024; zestawienia operacji na rachunku bankowym prowadzonym dla skarżących (zestawienie za okres 01/04/2024 do 30/04/2024); oświadczenie skarżących o środkach utrzymania P. z dnia 27.05.2024 r. - wszystkie powyżej na okoliczność: utrzymywania P. prowadzonego przez skarżących wyłącznie z dotacji oświatowej, braku posiadania środków własnych przez skarżące, braku możliwości zrealizowania przez skarżące decyzji bez istotnego uszczerbku na majątku spółki cywilnej prowadzonej przez skarżące, a co za tym idzie - ryzyka niewypłacalności Skarżących w przypadku wykonania decyzji na obecnym etapie. Skarżące wskazały, że środki pochodzące z czesnego płaconego przez rodziców uczniów P. stanowią jedynie niewielką część przychodu P.. Czesne płacone przez rodziców każdego z dzieci wynosi 350,00 zł Do prowadzonej placówki uczęszcza jedenaścioro uczniów (dzieci). Jednocześnie należy zwrócić uwago na comiesięczną wysokość wydatków ponoszonych przez skarżące jako wspólników spółki cywilnej, gdzie wydatki te kształtują w granicach między 12.714,44 zł (marzec 2024 r.) a 16.021,00 zł (styczeń 2024). Przedstawiona sytuacja ukazuje, że przychód pozyskany z czesnego (3.850,00 zł łącznie) nie jest w stanie zaspokoić comiesięcznych finansowych potrzeb utrzymania P., które całkowicie utrzymuje się z otrzymywanej dotacji oświatowej. Sytuacja ta powoduje, że P. nie posiada własnych (wolnych) środków na rachunkach bankowych. Brak wstrzymania wykonania decyzji doprowadzi do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody i w konsekwencji niemożności prowadzenia Placówki, spowoduje trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. Skarżąca na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała wyłącznie argumenty dotyczące zaskarżonej decyzji wskazując, że jest ona wadliwa. Wskazała, że wykonanie wadliwego aktu powodowałoby nieodwracalne skutki prawne dla skarżących. W obu pismach pełnomocnik nie nawiązał do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Do wniosku nie dołączono żadnej dokumentacji. Dokumenty obrazujące sytuację finansową prowadzonego przez skarżące P. załączono dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, opisując przy tym sytuację finansową P. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny, czy uzasadniają one wydanie orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zadaniem NSA nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik skarżących przedstawił sytuację finansową prowadzonego przez skarżące P., wskazując i dokumentując okoliczność, iż koszty prowadzenia placówki pokrywane są niemal wyłącznie z otrzymywanej dotacji oświatowej, zaś środki pochodzące z czesnego płaconego prze rodziców uczniów p. stanowią jedynie niewielką część przychodu. Jednocześnie pełnomocnik pominął, że w przypadku decyzji o zwrocie dotacji zobowiązanym jest organ prowadzący, w niniejszej sprawie osoba fizyczna. Istotna jest tutaj zatem oprócz sytuacji finansowej placówki, w tym dochód z tytułu jej prowadzenia, także sytuacja finansowa, w tym majątkowa skarżących. Skarżące zaś kwestie finansów prowadzonego p. i braku znaczących jego dochodów, niejako traktują jako odnoszące się do ich osobistej sytuacji finansowej, tracąc z pola widzenia, że koniecznym byłoby wskazanie i udokumentowanie osobistego stanu majątkowego. W tej zaś kwestii skarżące nie przedstawiły jednak całkowitej sytuacji finansowej, na którą składa się sytuacja majątkowa skarżących, w szczególności ewentualnie posiadane oszczędności czy nieruchomości – działki, lokale mieszkalne, domy itd. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości kwoty podlegającej zwrotowi i majątku, jakim dysponują skarżące) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zwrot dotacji będzie miał realny wpływ na bieżące funkcjonowanie skarżących. Należy również wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenia skargi, kwestionujące zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można bowiem oceniać jej zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, skarżące mogą przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony skarżącej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.