I OSK 10/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 773/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: nr SKO.4111.680.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 773/23, po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.4111.680.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalin z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 1662/2023/SR 22-23 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca M.S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i uznanie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu lecz zawiera błędne uzasadnienie, odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Rozpoznając zarzut skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on bezzasadny. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., mając na względzie, nie tylko wykładnię literalną, ale zwłaszcza celowościową i systemową. Sąd ten wziął również pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17. To oznacza zatem, że stanowisko skarżącej kasacyjnie, w powyższym zakresie, jest błędne i wynika w istocie z niezrozumienia zakresu i skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Literalna wykładnia tego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można jednak ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, lecz trzeba mieć na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi bowiem do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie w tym przypadku wykładni systemowej i funkcjonalnej umożliwił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wobec powyższego prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. nie pozwala jednak – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – na równoczesne pobieranie przez nią świadczenia emerytalno-rentowego (tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy) i świadczenia pielęgnacyjnego – na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. To nie oznacza zaś, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie świadczenie może zostać przyznane i wtedy zainteresowana ma możliwość wyboru świadczenia, które chce ostatecznie pobierać. Trzeba bowiem mieć na względzie, że stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 – dalej: "u.e.r.F.U.S."). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowa zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.F.U.S., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1665/22 – dostępne w CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku za taką właśnie wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd I instancji nie wykluczył przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a wręcz przeciwnie – wskazał jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie spełnia przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z tym, że pobieranie tego świadczenia będzie musiało być uzależnione od podjęcia przez nią czynności zmierzających do zawieszenia świadczenia rentowego. Inaczej mówiąc, skarżąca kasacyjnie, skoro pobiera świadczenie rentowe będzie musiała dokonać wyboru, które z tych świadczeń ( rentę czy świadczenie pielęgnacyjne) chce pobierać, nie ma natomiast możliwości równoczesnego pobierana obu wskazanych świadczeń. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.