I OSK 100/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1563/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.82.2022.KW w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1563/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.82.2022.KW w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 stycznia 2022 r. nr NWIII.7533.579.2013; zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (k. 60, 74-77v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. M.G., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1563/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655, 1457) - uw. NSA, dalej] ppsa, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - uw. NSA, dalej] kpa, w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy [z dnia 13 października 1998 r.] Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) - uw. NSA, dalej] pwur lub Przepisy wprowadzające), przez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie przesądzają o braku zaliczenia ul. [F.] F. do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r.; 3. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej (k. 89-91v akt sądowych). Gmina W. jako uczestnik postępowania kasacyjnego złożyła pismo procesowe z 20 lipca 2023 r. wraz z załącznikami wskazując, że ul. F.F., której nadano nazwę uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w T.-G., jest tożsama z ulicą P. boczną, o której stanowi uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Następnie pismem procesowym z 26 października 2023 r. Gmina W. wniosła o przeprowadzenie dowodu z treści uchwały nr LI/444/2023 Rady Gminy W. z 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nazwy ulic w T.-G. na okoliczność, że ulica F.F., której nadano nazwę powołaną uchwałą nr XV/80/86 jest tożsama z ulica P. boczną, o której stanowi wspomniana uchwała nr XX/161/87. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy sporna działka wchodząca w skład ul. F.F. w W. znajduje się na terenie drogi publicznej, a zatem może zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stać się własnością Gminy z mocy prawa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sytuacji zatem, gdy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działka nr [...] we wskazanej powyżej dacie stanowiła własność osób fizycznych, przejęcie tej działki w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziła, stanowił drogę publiczną najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, w ich ocenie w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że ulica, w skład której wchodzi sporna działka, stanowi drogę publiczną. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. F.F. została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, że ul. F.F. uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. F.F. do kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że w sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. P. boczna nie jest tożsama z ul. F.F. Zasadnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi mogą być pomocne pisma urzędowe jej dotyczące, a w toku rozpatrzenia sprawy należy uwzględnić również rozstrzygnięcia wydane w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do pozostałych działek gruntu wchodzących w skład ul. F.F. Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ulica ta nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał zatem, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. F.F. została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Obecny stan sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość przyjęcia takiej konkluzji. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za niezasadne. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie stosują samodzielnie przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, a jedynie orzekają o prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji publicznej, co znalazło swój wyraz w odpowiedniej redakcji art. 145 § 1 ppsa. W konsekwencji powyższego należy odnotować, że analizowany zarzut został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosując bezpośrednio przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nie mógł go naruszyć. Oczywiście wadliwa konstrukcja zarzutu nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania tego zarzutu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w przypadku braku powiązania zarzutu naruszenia prawa materialnego z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa, to zgodnie z uchwałą tego sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20). Zarzut ten podlega zatem rozpoznaniu, tak jakby autor skargi kasacyjnej jego podstawą uczynił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Odnotowania bowiem wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji, nie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a jedynie nakazał prawidłowe i dogłębne zbadanie czy droga, w której skład wchodzi sporna działka, została zaliczona do dróg publicznych, tj. ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób dający podstawy do stwierdzenia (w zależności od ustaleń), że w sprawie doszło bądź nie doszło do przejęcia własności spornej działki w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zastosowanie przywołanego przepisu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.