I OSK 1007/22

Sygn. akt I OSK 100722 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2018/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7615.171.2020.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości, 3. zasądza od K.S. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2195 (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2018/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7615.171. 2020.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 maja 2020 r. nr GN-II.7570.10.499.2019.JR/PM, 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz K.S. kwotę 1286 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 63, 66-72v akt sądowych). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 28 maja 2020 r. nr GN-II.7570.10.499.2019.JR/PM (dalej decyzja z 28 maja 2020 r.) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.); art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1, 2 i 4, art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej ugn) i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) ustalił odszkodowanie w wysokości 26.285,70 zł, na rzecz K.S. (dalej skarżący) z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina M., powiat j., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,1808 ha; [...] o pow. 0,0691 ha. Nieruchomość ta była objęta decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i art. 17 ust. 1 uzrid o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin-Rzeszów, odc. koniec obwodnicy Kraśnika - węzeł "Sokołów Młp. Północ" część nr 1: odc. realizacyjny Kraśnik (węzeł "Słodków" obecnie "Kraśnik Południe" - bez węzła) - Janów Lubelski (węzeł "Kopce" obecnie "Janów Lub. Północ" - bez węzła). Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7615.171.2020.AR (dalej decyzja z 17 lipca 2020 r.) Minister Rozwoju (dalej Minister), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z 28 maja 2020 r. W uzasadnieniu podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1808 ha i nr [...] o pow. 0,0691 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 19 lipca 2019 r. (dalej Opinia, k. 36-18 akt Wojewody) sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego D.T. (dalej Biegły - uprawnienia nr [...]). Opisując tę nieruchomość Autor Opinii wskazał, że nieruchomość położona jest na zapleczu wsi S., w otoczeniu terenów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki stanowiły część niezabudowanych nieruchomości z zasiewami jednorocznymi i roślinnymi częściami składowymi. Działki nie miały dostępu do dróg publicznych ani do sieci uzbrojenia technicznego. Przed podziałem działki miały kształt zbliżony do prostokąta, po podziale - wydłużony. Na działce nr [...] była skoszona trawa na siano. Biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr III/25/02 Rady Gminy M. z dnia 30 grudnia 2002 r. (dalej Studium) działki położone były na terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez Biegłego, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów o przeznaczeniu drogowym. Wobec stwierdzenia, że przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość, wartość rynkową nieruchomości gruntowej oszacowano według alternatywnego sposobu użytkowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły wyjaśnił, że wobec braku danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania w toku wyceny oszacował wartość odtworzeniową nieruchomości. Do wyceny gruntu tej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na ograniczoną liczbę transakcji, Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położonych na terenie powiatu j., będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Na tak zakreślonym rynku nie odnotowano ani jednej transakcji, wobec czego obszar rynku poszerzył o tereny wiejskie najbliżej położnych powiatów południowej części województwa lubelskiego. W wyniku analizy wyodrębnił kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych, przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych położonych w otoczeniu gruntów rolnych lub leśnych kształtowały się od ok. 9 zł/m2 do 12 zł/m2. Do celów wyceny wyłonił cztery nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie Biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: położenie ogólne nieruchomości (waga 50%); lokalizacja szczegółowa i otoczenie nieruchomości (waga 50%). Na s. 13-14 Opinii przedstawił opis przyjętych cech rynkowych. Opisał transakcje przyjęte do porównania (s. 13 Opinii); określił wartość współczynników korygujących i obliczył wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na 24.615 zł. Wartość składników roślinnych Biegły wycenił na 419 zł. Łącznie wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] określił na 25.034 zł. Organ podkreślił, że celem dokonania oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia. Przywołując treść art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn wskazał, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności Opinię z 19 lipca 2019 r., organ uznał, że nie zawiera ona nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jej wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia Biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Minister nie pominął okoliczności, że w toku postępowania przed Wojewodą do akt sprawy skarżący złożył kontroperat sporządzony dnia 2 stycznia 2020 r. (dalej Kontroperat, k. 141-107 akt Wojewody) przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. (dalej Rzeczoznawca). Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez Rzeczoznawcę wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości Rzeczoznawca oparł na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrał 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjął 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,24%); otoczenie nieruchomości (waga 33,73%); przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 Kontroperatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieścił w załączniku nr 1 Kontroperatu. Na podstawie współczynników korygujących określił cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę 26,63 zł; określił wartość gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 66.548,00 zł, a wartość utraconych pożytków oszacował na 569,00 zł. Minister stwierdził, że ocena Kontroperatu w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez skarżącego Kontroperat zawiera nieprawidłowości, uniemożliwiające jego wykorzystanie dla celu ustalenia wartości nieruchomości. Jakkolwiek Rzeczoznawca, mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Z art. 4 pkt 16 ugn wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wątpliwości Ministra wzbudziło otoczenie i położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Minister podobnie jak Wojewoda, Minister wskazał, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, a wyceniana nieruchomość leży w odległości około 9 km od J. - siedziby powiatu. Otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową. Otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane i bez prawa do zabudowy. Rzeczoznawca wyraźnie wskazał, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości, są lokalizacja i otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji i otoczenia. Trudno dostrzec zależność między ceną nieruchomości a rangą drogi. Już z prostego zestawienia transakcji nr 13 i 14 wynika, że ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości nabyto pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Transakcja nr 14 (którą to nieruchomość Biegły i Rzeczoznawca uznali za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań; k. 127, 24 akt Wojewody) osiągnęła cenę 9,08 zł/m2; położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Z analizy Kontroperatu szacunkowego wynika, że Rzeczoznawca objął badaniem rynku nieruchomości drogowe w okresie 3 lat wstecz od dnia wyceny. Minister podkreślił, że okres monitorowania cen transakcyjnych przy wycenie nieruchomości może zostać wydłużony, jednak rozszerzenie to musi wynikać z braku transakcji nieruchomościami podobnymi w okresie dwu lat wstecz od daty wyceny i winno zostać uzasadnione w operacie szacunkowym. W Kontroperacie Rzeczoznawca nie przedstawił w tym względzie stosownych wyjaśnień. W ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo ocenił przedłożony przez skarżącego Kontroperat z 2 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez Rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych i ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Biegły stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości, położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez Biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły wskazał, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny i rozgraniczył nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy. Przedstawiona przez Biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (s. 12-13 Opinii), wskazuje, że nieruchomości wybrane przez Biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak wyceniana nieruchomość. Na tej podstawie Minister uznał, że Biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych i prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Jako bezzasadny Minister uznał zarzut przyjęcia do porównania przez Biegłego transakcji nieruchomości nieprzeznaczonych pod drogi. Wyjaśnił, że realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w ugn jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości drogowych" i nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dokumentach planistycznych. Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania, a więc także nieruchomości nabywane na cele drogowe. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z ww. dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Minister podkreślił, że kwestie dotyczące wyceny nieruchomości na potrzeby odrębnego postępowania nie są dowodem świadczącym o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nie jest możliwe podważenie ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z 2003 r. nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Wojewoda zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, czyniąc zadość dyspozycji art. 10 § 1 kpa. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 8, art. 75, art. 80, 89 § 2 kpa Minister podkreślił, że Wojewoda zebrał dowody przy wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, a organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w działaniach podejmowanych w tej sprawie przez Wojewodę. W ocenie Ministra, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy Operat Biegłego D.T. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. Opinii. Kontroperat Rzeczoznawcy P.D. poddany tej samej ocenie, wykazuje szereg omówionych nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności Opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody. Minister, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania przeprowadzono nieprawidłowo. W skardze K.S., reprezentowany przez radcę prawnego M.K., zarzucił decyzji z 17 lipca 2020 r. naruszenie: I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6 w zw. z art. 80 kpa polegające na: a. wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania; b. uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny - nie były użytkowane jako droga publiczna; c. uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; 2. art. 6 w zw. z art. 77 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: a. niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców; b. niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu, mimo że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie; c. powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu; d. pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa Rzeczoznawcy majątkowego P.D., co doprowadziło do przyjęcia: a) że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości i odpowiedzi Rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich; b) wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi Autora; c) wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną Rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi Autora opinii; 3) art. 8 kpa z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność; - powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego; - bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa Rzeczoznawcy majątkowego P.D.; - odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości; 4) art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień Rzeczoznawcy majątkowego P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia. II. prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; 2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 2-10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 2018/20. Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej Minister, skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. M.Z., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2018/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. "1990 ze zm.", dalej ugn) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z "2021 r. poz. 555", dalej rozporządzenie), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2021 r. poz. 735", dalej kpa), przez błędne przyjęcie, że nie wyjaśniono w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie na podstawie art. 188 ppsa zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 89-93 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.S., reprezentowany przez r. pr. M.K., wniósł o uwzględnienie "skargi" [tak w oryginale - k. 111 akt sądowych - uw. NSA]; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; odstąpienie od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (k. 111-115 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie dość starannie wskazał wzorce kontroli, nieprecyzyjnie określając dane promulgacyjne istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy aktów prawnych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji z 17 lipca 2020 r. (Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji; art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1) art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu Dz.U. z 2020 poz. 65, zm. 284, dalej ugn, nie zaś w brzmieniu Dz.U. z "2020 poz. 1990 ze zm." - uw. NSA) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie z 2004 r. - tempus regit actum, nie zaś w brzmieniu Dz.U. z 2021 r. poz. 555 - uw. NSA). Mimo tej niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpatrzenia. Materialnoprawne podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474; zm. z 2019 r. poz. 1716 - tempus regit actum). Decyzja Wojewody Lubelskiego została oparta na art. 12 ust. 4a uzrid (Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i art. 12 ust. 4f uzrid. (Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, [...]), jak również na art. 18 uzrid normującym kwestie ustalania odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że specyfika ustawy z 2003 r. polega na tym, że nie reguluje ona kompleksowo i zarazem wyczerpująco problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość. Dlatego konieczne było zawarcie przez ustawodawcę odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zostało ono unormowane w art. 12 ust. 5 uzrid i ma dwie istotne cechy: po pierwsze, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost; po drugie, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to zarówno odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i właściwych podustawowych aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie z 2004 r. - tempus regit actum). Wyjaśnienie to jest istotne, gdyż także art. 12 ust. 5 uzrid znalazł się wśród materialnoprawnych podstaw decyzji organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Rekonstruując podstawy normatywne orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z 2003 r., nie można tracić z pola widzenia relacji zachodzącej pomiędzy art. 134 ust. 4 ugn (w brzmieniu Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284 - tempus regit actum) a § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). W praktyce orzeczniczej oraz w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że art. 134 ust. 4 ugn statuuje zasadę korzyści, która ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 ugn dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 ugn, w którym zawarto delegację ustawową do wydania rozporządzenia. Wedle tego przepisu, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7. Należy podkreślić, że od chwili wydania kontrolowanego wyroku zmieniły się uwarunkowania prawne, gdyż w dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145). Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających (art. 269 § 1 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2025, s. 1394-1395, nb 1). W uzasadnieniu uchwały I OPS 1/24 wyjaśniono, że upoważnienie zawarte w art. 159 ugn nie daje podstaw do zmiany lub modyfikacji przepisów ugn rozporządzeniem wykonawczym. Obejmuje ono bowiem swym zakresem wyłącznie upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio: Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. Z upoważnienia tego nie wynika, by ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. Stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio: § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Ponadto z treści omawianego upoważnienia nie sposób wywieść, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z 2003 r. pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 ugn). Dlatego w § 36 rozporządzenia z 2004 r. określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie ustawy z 2003 r. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy z 2003 r., należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia [§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.] z art. 134 ust. 4 ugn prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy. Z użytego w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) zastrzeżenia o określaniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wynika, że przy istniejącym w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi na takie cele wyznacznikiem wysokości odszkodowania jest cel drogowy. W takim wypadku już sama literalna treść omawianego § 49 ust. 4 uwzględnia treść art. 134 ust. 4 ugn, w którym wskazano, że wyznacznikiem wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za odjęcie jej własności w drodze wywłaszczenia jest cel tego wywłaszczenia, jeżeli cel ten powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec wartości określanej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn; uzasadnienie uchwały I OPS 1/24). Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65, zm. poz. 284, dalej ugn) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zm. poz. 695, dalej kpa), przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie wyjaśniono w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy, zasługiwał na uwzględnienie. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, ponieważ pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operaty trafnie zostały przez Wojewodę i Ministra ocenione (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-609, nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego - wbrew stanowisku Sądu I instancji - jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, dalej UGN. Komentarz, s. 878/880, nb 5). Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250 - tempus regit actum), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2023, s. 1031-1036 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu regulowanym ustawą (cywilnym, karnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1014 nb 2; s. 1022, nb 7). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09). Biegłym powołanym w kontrolowanej sprawie był rzeczoznawca majątkowy D.T., który przedłożył operat z 19 lipca 2019 r. Biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn), dlatego Opinia z 19 lipca 2019 r. winna lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn. Organy obu instancji mogły powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej Opinii i uznać, że nie spełnia ona kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia z 2004 r. Wojewoda pismem z 4 listopada 2019 r. prawidłowo zwrócił się do Biegłego o ustosunkowanie się do uwag, podnoszonych przez skarżącego. Biegły w sposób wystarczający pismem z 21 listopada 2019 r. (k. 78, 86-44 akt Wojewody) odniósł się do uwag. Kontroperat sporządzony dnia 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżącego, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania. Kontroperat w przeciwieństwie do Opinii z 19 lipca 2019 r., winien być rozważony przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osoby dysponującą wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Kpa nie zawiera (w przeciwieństwie do rpa i kpc) przepisów o dokumentach prywatnych. Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie "dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 kpc; podobnie art. 53 rpa; B. Adamiak - op. cit., s. 576, nb 10 do art. 76; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 226-227, uw. 5, 6). Kontroperat ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie i podlega ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), nie zaś jak dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108). Sama różnica między ostateczną oceną co do wartością działki między Opinią Biegłego z 19 lipca 2019 r. a Kontroperatem z 2 stycznia 2020 r. Rzeczoznawcy nie przemawiała za wadliwością operatu z 19 lipca 2019 r. Trafnie Minister uznał, że "[...] Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia" (s. 4 akapit 7 decyzji z 17 lipca 2020 r.). Minister, dysponując kompletnym materiałem dowodowym oraz ocenionym jako prawidłowym operatem szacunkowym z 17 lipca 2019 r. sporządzonym przez Biegłego na zlecenie Wojewody, nie stwierdził przeciwskazań do wydania decyzji. Uznanie, że Opinia jest prawidłowa, poprzedzono szczegółowymi wyjaśnieniami z 21 listopada 2019 r. Biegłego, odnoszącymi się do zastrzeżeń i wątpliwości pełnomocnika skarżącego podniesionymi pismem z 29 października 2019 r. (k. 75-75v, 78, 86-84 akt Wojewody) i wnikliwą oceną (s. 2-7 decyzji z 17 lipca 2020 r.). Skarżący, a uprzednio Rzeczoznawca, koncentrowali się na tym, że "[...] trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna, - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego [...] (s. 1-2 skargi). Nietrafność tych zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) wynika z błędnej wykładni przepisów matrialnoprawnych, znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Fakt, że działki porównawcze w dacie ich nabycia nie stanowiły dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia i nie świadczy o tym, że do porównania nie przybrano działek drogowych. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący nietrafnie utożsamia działki drogowe w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. z drogami publicznymi. Tymczasem drogi publiczne, ze względu na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zm. 1087 i 471, dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych), stanowią własność tylko podmiotów publicznych lub Skarbu Państwa i z tego powodu co do zasady nie podlegają obrotowi. W operacie Biegły do porównania słusznie przyjął działki nabywane pod drogi publiczne, które rzecz jasna w dacie nabycia nie mogły jeszcze stanowić dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości drogowe o jakich mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową (verba legis). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem umowy nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 240-241, nb 17). Nabycie działki w celu "prawidłowego zabezpieczenia drogi" - "wykonania rowu przydrożnego", nie podważa jej nabycia "pod drogę gminną", jak podano w operacie i nie podważa jej przyjęcia do porównania. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Nabycie działki w celu zabezpieczenia drogi i wykonania rowu przydrożnego jest nabyciem działki na cele drogowe. Przepisy § 102 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wykonania takich urządzeń odwadniających jak rowy, które stanowią element wyposażenia technicznego dróg i decydują o trwałości drogi i bezpieczeństwa jej użytkowania (art. 4 ppkt 2a udp; M. Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 54, uw. 2; s. 58, uw. 3). Minister trafnie analizując Kontroperat wskazał, że Rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął do analizy rynku nieruchomości drogowych część nieruchomości, które nie spełniały wymogu nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn). Ponieważ dla cechy Lokalizacja Rzeczoznawca przyjął wagę cechy 54,34%, a dla położenia ogólnego wagę 33,73%, przeto uwzględnienie tych nieruchomości wpłynęło na wyliczenie wag cech (k. 116 akt Wojewody). Kontroperat Rzeczoznawcy sporządzony za zlecenie skarżącego nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym trafnie oceniły dowód z Opinii Biegłego, w formie operatu szacunkowego (art. 132 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn) wykonanej na zlecenie Wojewody. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "Brak wyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy uzasadnia również stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (s. 13 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2018/20). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 596-597, nb 1-3), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Skoro nie zachodziły przesłanki naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli norm dopełnienia, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ugn). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). W sprawie nie miała miejsca sytuacja uregulowana w art. 157 ust. 4 ugn, bowiem Kontroperat sporządzony na zlecenie strony w postępowaniu administracyjnym nie świadczy o istnieniu rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, operatem w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Przedłożenie Kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony nie obligowało organu do poddania obu operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców ani do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem Biegłego i Rzeczoznawcy. Sąd I instancji trafnie uznał, że "skorzystanie z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie służyłoby ani przyspieszeniu ani uproszczeniu postępowania, skutkując nawet pogłębieniem ujawnionych wadliwości w zakresie podejścia i metody dokonywanych wyliczeń", choć z innych względów, niż podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości był wyłącznie operat mający status opinii Biegłego. Wobec normy z art. 157 ust. 2 ugn operat sporządzony na zlecenie strony nie mógł stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skarżący był uprawniony do poddania opinii Biegłego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z czego nie skorzystał. Odmowa uznania operatu sporządzonego na zlecenie strony nie jako opinii, nie świadczy o naruszaniu art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § kpa. Odmowa uznania walorów dowodowych operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o stosowaniu podwójnych standardów oceny. Minister należycie odniósł się do treści Kontroperatu złożonego przez skarżącego. Przedmiotem kontroli organu nie był Kontroperat. Kwestia "drogowego" przeznaczenia nieruchomości porównawczych została należycie rozważona i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284 - tempus regit actum - uw. NSA], dalej ugn) w sposób, jaki został wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, nie można też kwestionować prawidłowości kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego, na co wskazuje uzasadnienie zarzutu. Art. 134 ust. 4 ugn dotyczy sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Nie ma on zastosowania, gdy zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z aktualnym przeznaczeniem, co w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne ma miejsce wówczas, gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (art. 154 ust. 2 in princ. ugn) - co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474; zm. z 2019 r. poz. 1716), cel wywłaszczenia wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, by art. 134 ust. 4 ugn został zinterpretowany w ten sposób, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z przeznaczenia działki na cele drogowe, jej wartość należało ustalać według wartości gruntów, z których tę działkę wydzielono. Czym innym jest uznanie, że otoczenie nieruchomości jest czynnikiem wpływającym na jej wartość, a w konsekwencji może stanowić kryterium podobieństwa przy doborze działek podobnych do wycenianej (uznania, że kryterium podobieństwa spełniają działki nabyte na cele drogowe, położne na terenach podobnych do lokalizacji działek wycenianych). Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok I SA/Wa 2018/20 w całości i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieusprawiedliwioną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).