I OSK 1099/22

Dnia 12 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. H., H. G. i Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1846/21 w sprawie ze skarg J. H., H. G. i Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r. nr SKO.4110/78/2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 marca 2022 r. oddalił skargi J. H., H. G. i Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 21 października 2021 r. nr SKO.4110/78/2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 12 maja 2021 r. Prezydent Miasta R. ustalił opłaty za pobyt małoletniego D. B. w DPS od 4 września 2020 r. w ten sposób, że odstąpił od ustalenia opłaty matce J. H. (dalej: "Matka"), natomiast dziadkowi H. G. (dalej: "Dziadek") i babce Ł. G. (dalej: "Babka"), ustalił opłaty w wysokości po 638,01 zł za okres od 4 do 30 września 2020 r. i od 1 października 2020 r. w wysokości po 708,87 zł. Jednocześnie Prezydent zwolnił częściowo w okresie do 30 maja 2022 r. Babkę i Dziadka z opłaty, ustalając ją w wysokości po 50 zł miesięcznie. Organ I instancji uznał, że sytuacja dochodowa matki nie kwalifikuje jej do ponoszenia odpłatności, natomiast oboje dziadkowie kwalifikują się do zobowiązania ich do ponoszenia odpłatności, jak w decyzji, ponieważ ich dochód przekracza ustawowe kryterium. Uwzględniając jednak sytuację bytową rodziny, w szczególności ich obciążenia finansowe związane z zaciągniętymi kredytami i stanem zdrowia, zwolnił ich w znacznej części z odpłatności na okres spłaty zaciągniętych zobowiązań. Od decyzji tej odwołania złożyli Matka, Babka i Dziadek wskazując, że skoro matka pozostawiła bezpośrednio po urodzeniu dziecko, to w sprawie ma zastosowanie art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - co oznacza, że zarówno pozbawiona praw rodzicielskich matka, jak i jej wstępni, są zwolnieni z kosztów opieki nad małoletnim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 21 października 2021 r., m.in. na podstawie art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium rozpoznając odwołanie przytoczyło i omówiło przepisy stanowiące podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, tj. treść art. 60 u.p.s. (wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej), art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. (podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy w kolejności), art. 61 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 2e u.p.s. (reguły ustalania odpłatności). Po przeprowadzeniu analizy akt, Kolegium uznało, że wobec faktu, iż mieszkaniec nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, Prezydent zobligowany był do ustalenia kolejnych podmiotów, które winny opłatę taką ponosić, a krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika wprost z mocy ustawy (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W konkluzji stwierdziło, że podnoszona kwestia zastosowania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie ma znaczenia. Ustawodawca nie zróżnicował obowiązku wstępnych czy zstępnych od kwestii związanych z ich walorami, nastawieniem do rodziny czy pozbawieniem praw rodzicielskich. Brak dookreślenia w przedmiotowym zakresie wskazuje według Kolegium, że kwestia ta jest prawnie irrelewantna. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego Matka, Babka i Dziadek zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że Matka pozostawiła małoletniego D. bezpośrednio po urodzeniu na oddziale, co spowodowało konieczność wydania zarządzeń opiekuńczych przez Sąd. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Sąd umieścił dziecko na czas postępowania tymczasowo w pieczy zastępczej, a następnie w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Taki stan istniał do dnia 15 lipca 2020 r., tj. wydania kolejnego postanowienia przez Sąd o umieszczeniu małoletniego D. w domu pomocy społecznej dla dzieci (sygn. III Nsm 1432/19). Konsekwencją tego orzeczenia Sądu była decyzja Prezydenta z dnia 26 sierpnia 2020 r., podjęta na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o skierowaniu małoletniego D. do domu opieki społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie. Wykonanie decyzji polegające na umieszczeniu małoletniego D. w DPS skutkowało zmianą stanu formalno - prawnego małoletniego. W okresie przebywania małoletniego D. w instytucjonalnej pieczy, zastosowanie miały przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, w tym art. 193 ust. 7. Z tego powodu Matka nie ponosiła opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z datą umieszczenia małoletniego D. w DPS, zakończył się okres pobytu w pieczy zastępczej i równocześnie odpadły podstawy do stosowania unormowań zawartych w ustawie o wspieraniu rodziny. Rozpoczął się natomiast okres pobytu małoletniego D. w DPS i w konsekwencji stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że niezasadnie skargi zarzucają naruszenie art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny. Ponownie wskazał, że okres pieczy zastępczej zakończył się z datą wykonania decyzji o umieszczeniu małoletniego D. w DPS i dlatego jakiekolwiek przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, w tym art. 193 ust. 7, nie mogą być stosowane. Natomiast decyzyjne umieszczenie małoletniego w DPS w trybie ustawy o pomocy społecznej ma ten skutek, że do odpłatności za pobyt w DPS mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ wysokość opłat określona Skarżącym w zaskarżonej decyzji nie jest skargami kwestionowana, Sąd I instancji nie rozważał szczegółowo tej kwestii. Niemniej jednak stwierdził, że w tym zakresie na pełną aprobatę zasługuje argumentacja zawarta w decyzji Kolegium. Od powyższego wyroku skarżący wywiedli jednobrzmiące skargi kasacyjne, w których zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 61 ust 1-3 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 163), poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy w ocenie skarżących, nie mógł o być podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie; 2) art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdy mógł być on jedyną podstawą prawną w sprawie i powodować winien jako przepis szczególny zwolnienie członków rodziny od ponoszenia opłaty, a ponadto niestosowanie go w niniejszej sprawie jest nieuczciwe w stosunku do rodziny matki pozostawiającej dziecko bezpośrednio po urodzeniu w szpitalu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę odpłatności za pobyt w DPS do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a nadto określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz kolejność, w jakiej obowiązek ten na nich spoczywa. Na gruncie przepisów u.p.s. istnieje zatem ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Powstaje on z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w DPS i obciąża określony w u.p.s. krąg osób. Zakres tego obowiązku, a więc w istocie wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na mieszkańcu DPS. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższy obowiązek nie jest odnoszony bezpośrednio do członków rodziny osoby umieszczonej w DPS, bowiem nie obciąża on małżonka, wstępnych i zstępnych z tego powodu, że wspólnie mieszkając i gospodarując tworzą w pensjonariuszem DPS rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Obowiązek ten obciąża ww. osoby niezależnie od powyższych cech wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Zobowiązanie to oparte jest zatem na określonych więzach; w przypadku wstępnych i wstępnych osoby umieszczonej w DPS, będą to więzy pokrewieństwa. W ostatniej kolejności powyższy obowiązek spoczywa na gminie, zgodnie z zasadą pomocniczości (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek wstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym realizacja obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia z ponoszenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS i odwrotnie; obydwa obowiązki mogą być wykonywane równolegle, z tym zastrzeżeniem, że alimenty podwyższają dochód mieszkańca DPS, a to tym samym zmniejszają wysokość opłaty przypadającej na pozostałych zobowiązanych (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 61). Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż skarżący kasacyjnie, będąc wstępnymi umieszczonego w DPS D. B., na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. pozostają obarczeni obowiązkiem pokrywania kosztów jego utrzymania, jako mieszkańca DPS. Skonkretyzowanie tego obowiązku następuje w trybie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja taka nastąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd I instancji słusznie zauważył, że z chwilą wydania decyzji o umieszczeniu małoletniego D. w DPS, zakończył się okres pobytu w pieczy zastępczej i równocześnie odpadły podstawy do stosowania unormowań zawartych w ustawie o wspieraniu rodziny. Rozpoczął się natomiast okres pobytu małoletniego D. w DPS i w konsekwencji stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. W obowiązującym systemie prawnym brak jest uregulowania analogicznego do art. 193 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 447), który przewidywałby zniesienie obowiązku partycypowania wstępnych w opłatach za pobyt krewnego w DPS. Nie przewidziano również odesłania do ustawy o wspieraniu rodziny w zakresie stosowania powyższego przepisu. Wbrew zatem zarzutom skargi, przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie gdzie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Z przedstawionych powyżej względów jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 – 3 u.p.s. i art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.