I OSK 1120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 735/20 w sprawie ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 735/20) – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę H.W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 października 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 30 lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na działce, położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H.W. zarzuciła Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a"), art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - poprzez niezasadne uznanie, iż w sprawie zaszła inna uzasadniona przyczyna uzasadniająca odmowę przez Starostę wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 1 lipca 2020 r. w postaci rozpatrzenia tożsamego wniosku skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...], a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, 2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez niezasadną akceptację przez WSA w Poznaniu braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] odmawiającego ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, 3. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. - poprzez niezasadną akceptację przez WSA w Poznaniu braku przeprowadzenia przez organy administracji I i II instancji dowodu z opinii biegłego w celu właściwego określenia ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, 4. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. - poprzez niezasadną akceptację przez WSA w Poznaniu braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że Starosta [...] zasadnie odmówił ustalenia należnego skarżącej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 129 ust. 5 pkt. 3 lub art. 129 ust. 5 pkt. 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zaszły przesłanki do odmowy ustalenia na rzecz skarżącej należnego jej odszkodowania, uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, 2. art. 129 ust. 5 pkt. 3 lub art. 129 ust. 5 pkt. 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 191 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię, i brak należytego ustalenia na rzecz skarżącej należnego jej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości przepisanej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się chybione. Istota sporu sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w sprawie zachodziła przesłanka do wydania - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Oddalając skargę na zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 października 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodził się bowiem z organami administracji, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a., tj. "inna uzasadniona przyczyna" zobowiązująca do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z 1 lipca 2020 r. o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w Gminie [...], obręb [...], obszar [...]m2, księga wieczysta nr [...], albowiem sprawa o tożsamym stanie faktycznym (o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, położoną w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nakłady poniesione na tej nieruchomości przez skarżącą) była już rozpoznana i zakończyła się wydaniem przez Starostę [...] decyzji z 26 lutego 2020 r., nr [...]. Decyzją tą zaś - jak wskazywał Sąd - Starosta ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 105.0980 zł za nieruchomość, położoną w miejscowości [...], w gminie Tarnowo Podgórne, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał natomiast, że skarżącej zostało przyznane odszkodowanie wyłącznie za sam grunt, albowiem nakłady w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z pozbruku były wykonane przez spółkę [...] i stanowią własność gminy [...]. Powyższa decyzja Starosty [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 25 czerwca 2020 r., nr [...]. Na decyzję Wojewody skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a postępowanie sądowe jest w toku. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skoro nakłady budowlane w postaci asfaltu były już przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, to na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie z wniosku z 1 lipca 2020 r. nie mogło być wszczęte. Wyjaśnić w związku z tym należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis – jak wynika z jego treści - wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast w tym zakresie, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, należy zatem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy: w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego bądź gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony przez Sąd Wojewódzki (a wcześniej przez organy administracji) pogląd, że ostatni ze wskazanych przypadków miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, iż niewątpliwie złożony przez skarżącą w dniu 1 lipca 2020 r. do Starosty [...] wniosek o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w Gminie [...], obręb [...], obszar [...] m2, księga wieczysta nr [...] był kolejnym wnioskiem skierowanym do tego organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności ww. nieruchomości. Nie jest zaś kwestią sporną, że pierwotny wniosek skarżącej z dnia 30 września 2013 r. został rozpoznany przez Starostę [...] decyzją z 26 lutego 2020 r., nr [...], którą organ ten ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], dz. nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał natomiast, że odszkodowanie zostało przyznane wyłącznie za sam grunt, albowiem nakłady w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z pozbruku były wykonane przez spółkę [...] i stanowią własność gminy [...]. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z 25 czerwca 2020 r., nr [...]. Składowi orzekającemu wiadomym jest także z urzędu, że skarga wniesiona przez H. W. na ww. decyzję Wojewody, została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 652/20. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21 oddalił zaś skargę kasacyjną od ww. wyroku, przesądzając ostatecznie o zasadności odmowy przyznania H.W. odszkodowania w zakresie nakładów w postaci asfaltu znajdującego się na spornej działce. W uzasadnieniu wyrok wskazano bowiem, że (cyt.): "Skarżąca na etapie postępowania kasacyjnego podniosła zarzut nieuwzględnienia w opinii biegłej nakładów poczynionych na nieruchomość. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że biegła wskazała w swojej opinii, że na nieruchomości znajdowały się nakłady budowlane o wartości [...] złotych. Jak jednak ustalił w toku postępowania organ pierwszej instancji nakłady te nie zostały dokonane przez Skarżącą ale przez firmę [...] Sp. z o.o. Z pisma Gminy z 7 sierpnia 2019 r. wynika, że pozwolenie budowlane wydane zostało firmie [...] Sp. z o.o. Obejmowało ono przebudowę drogi dojazdowej wzdłuż drogi krajowej nr [...] na odcinku od firmy [...]do firmy [...] i dotyczyło m.in. działki nr [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie należy powiększyć o wartość nakładów polegających na budowie drogi dojazdowej, które sfinansowane zostały przez podmiot trzeci." Z uwagi zatem na powyższe, słusznie podnosił Sąd I instancji, iż w niniejszym przypadku zachodziła tożsamość obu spraw, gdyż obie sprawy dotyczyły tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Skoro zaś kwestia zasadności odmowy przyznania skarżącej odszkodowania za nakłady w postaci jezdni asfaltowej została już prawomocnie przesądzona, to z uwagi na zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) niedopuszczalne było ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie. W tej sytuacji organ I instancji był zatem zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. był chybiony. Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się - ogólnie mówiąc – do kwestii materialnoprawnych związanych z wydaniem decyzji ustalającej na rzecz skarżącej wysokość odszkodowania, skład orzekający pragnie zauważyć, iż analizowana sprawa została zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn, o których była mowa powyżej. Nie doszło zatem do formalnego wszczęcia postępowania, a tym samym organ nie rozstrzygał sprawy co do istoty – nie wypowiadał się co do samej zasadności przyznania bądź odmowy przyznania odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszone w tym zakresie były więc całkowicie nieadekwatne do przedmiotu tego postępowania. Nie mogły tym samym skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.