I OSK 1123/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/23 w sprawie ze skargi I. O. i J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOA/4018/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od I. O. i J. O. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/23 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOA/4018/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że organ ten błędnie umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące wstępnego projektu podziału nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko Kolegium, według którego przy podziałach dokonywanych z urzędu w celu realizacji celów publicznych zbędne jest wydawanie formalnej opinii o zgodności projektu z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują już wyjątku zwalniającego organ z tego obowiązku, a wydanie postanowienia opiniującego jest niezbędne dla zagwarantowania właścicielom nieruchomości konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania oraz ochrony ich interesów prawnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ochrona praw właścicielskich musi być zachowana na każdym etapie procedury, niezależnie od tego, czy podział zainicjowała gmina, czy osoba prywatna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że poprzez błędne umorzenie postępowania Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżących, co uznano za istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 93 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. j.t. 2023.344) zwanej dalej u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w przypadku gdy podział nieruchomości ma nastąpić z urzędu, to powinna być wydana opinia o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu rozpoznania sprawy z pominięciem całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. i wobec powyższego zaistniały podstawy do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z dnia 23 marca 2023 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozpatrzenia skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 93 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 1145 – dalej jako: "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię. Jakkolwiek, na przestrzeni lat sporne zagadnienie bywało niejednolicie postrzegane (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r. sygn. III RN 50/01 oraz orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), to argumentacja prezentowana na poparcie stanowiska o istnieniu bezwzględnego obowiązku wydania opinii także przy podziale prowadzonym z urzędu zbudowana została na wykładni językowej i oparta została na założeniu o potrzebie istnienia formalnego, zaskarżalnego etapu wstępnej oceny zgodności z planem. Od wielu lat dominujące pozostaje jednak oparte na wynikach wykładni funkcjonalnej i systemowej stanowisko, iż przy podziale wszczynanym z urzędu wydawanie odrębnego postanowienia z art. 93 ust. 4–5 u.g.n. jest nieuzasadnione (por. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 649/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17, z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18, z 12 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 221/20), a nawet niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2025/21). Argumentuje się, że w postępowaniu wszczętym z urzędu nie wydaje się postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego projektu z planem miejscowym ponieważ organ orzekający z urzędu zobowiązany jest zbadać w toku postępowania zaistnienie przesłanki zgodności (por. M. Wolanin, Glosa do wyroków NSA: z dnia 22 września 1998 r. I SA 547/98 oraz z dnia 23 września 1998 r. SA/Rz 899/08, OSP 1999 Nr 5, s. 106). Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w każdym przypadku podziału nieruchomości wszczętego z urzędu organ ma obowiązek uprzednio wydać postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Taki wniosek nie wynika z ustawy w sposób bezwzględny. Tak kategoryczna konkluzja nie znajduje bowiem wystarczającego oparcia w procesie wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. literalnie wyłącza z tego trybu podziały, o których mowa w art. 95. Jednocześnie, konstrukcja przepisu art. 97 ust. 1a pkt 4 oraz ust. 1b wiąże wstępny projekt podziału i ewentualną opinię z dokumentami dołączanymi do wniosku o podział. Powyższe przeczy tezie o dopuszczalności automatycznego przenoszenia wymogu procesowego w postaci etapu opiniowania na grunt postępowań inicjowanych z urzędu. Konstatacja ta nie zwalnia jednak organu z merytorycznego obowiązku zbadania zgodności zamierzonego podziału z zapisami planu miejscowego, co stanowi realizację dyspozycji art. 93 ust. 1–2 u.g.n., statuującego materialnoprawne przesłanki dopuszczalności podziału. W przypadku postępowania wszczętego z urzędu brak jest funkcjonalnego uzasadnienia dla tego, aby ten sam organ najpierw wydawał odrębne postanowienie opiniujące, a następnie rozstrzygał sprawę decyzją zatwierdzającą podział. Akcentuje się też, że sens wstępnej opinii polega głównie na ochronie strony inicjującej postępowanie przed kosztami dokumentacji geodezyjnej, co w trybie postępowania z urzędu traci zasadnicze znaczenie (por. uchwała składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 oraz prezentowane w niej stanowisko przywołane w wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1597/21). Trafnie zatem podnosi skarga kasacyjna, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 93 ust. 3 i 4 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, w postępowaniu wszczętym z urzędu istniał bezwzględny obowiązek wydania postanowienia opiniującego zgodność projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z ustawy w sposób generalny, a w realiach sprawy etap opiniowania nie znajdował uzasadnienia. W konsekwencji zasadnie zarzucono też Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; aktualnie: Dz.U. z 2025, poz. 1691 – dalej jako: "k.p.a.") z uwagi na niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu rozpoznania sprawy z pominięciem całokształtu materiału dowodowego. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.